В силу отмеченных противоречий идеи, провозглашавшие абсолютное противопоставление общины государству, можно отнести к разряду спорных. В связи с этим теоретики местного самоуправления постепенно приходят к выводу о том, что правильнее будет рассматривать местное самоуправление как форму распределения обязанностей по решению государственных дел между центральными и местными властями. По мнению П. А. Ашлей, это было обусловлено тем, что «опыт, прежний и новый, убедительно показал, что вполне централизованная бюрократия – т. е. самовосполняющаяся группа должностных лиц, действующая из одного центра и ответственная лишь сама перед собой, – не может вести управление обширной страны: она склонна игнорировать различия в местных условиях, застыть в своих идеях и приемах и казаться перегруженною; рано или поздно неизбежным становится ее крушение, поэтому необходимость определенной автономии мест не вызывает сомнений»[26].

В связи с этим основной проблемой в рамках теории местного самоуправления является вопрос об установлении правильного соотношения между центральными и местными органами, а применительно к правовой материи – вопрос о содержании муниципальных публично-правовых институтов. Причем, как показывает история, решение этого вопроса сопряжено с большими трудностями.

Квинтэссенцию данной проблемы можно сформулировать следующим образом:

1) государство для обеспечения управляемости страной и выполнения требований закона должно сохранять определенный контроль за деятельностью местных учреждений;

2) однако контроль не должен подавлять предприимчивость, инициативу и чувство ответственности системы местного самоуправления.

Эта проблема, возникшая более ста лет тому назад, полностью не решена ни в одной стране и, естественно, представляет интерес для российских государствоведов. Все это заставляет многих современных ученых обращаться к решению данного вопроса и предлагать свои пути решения.

Одним из вариантов решения является государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны немецкими учеными Лоренцем Штейном и Рудольфом Гнейстом. Более детально положения данной системы взглядов были развиты российскими теоретиками местного самоуправления, среди которых можно выделить И. Д. Беляева, В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, А. Градовского, Н. И. Лазаревского.

Г. С. Михайлов видит сущность этой теории в том, что «органы местного самоуправления являются органами государственного управления и их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление – вот откровенный вывод школы германских юристов»[27].

Отстаивая базовые положения государственной теории местного самоуправления, Н. И. Лазаревский отмечал:

1) в самоуправлении нельзя видеть осуществления общинами и другими самоуправляющимися единицами непосредственно им принадлежащих и не от государства полученных прав на заведование своими делами, и, следовательно, самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства;

2) в самоуправлении нельзя видеть заведования какими бы то ни было негосударственными делами управления;

3) в самоуправлении нельзя видеть осуществления задач управления не самим государством, а какими-либо другими публично-правовыми юридическими лицами, которым государство передает принадлежащие ему правительственные права, и, следовательно, самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством;