Прежде всего следует определиться с критериями такого отграничения, исходя из того, что в теории юриспруденции традиционно под институтом права понимается обособленная группа юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения и входящих в соответствующую отрасль права[55]. Применительно же к муниципально-правовым институтам можно привести определение, сформулированное О. Е. Кутафиным и В. И. Фадеевым, в соответствии с которым под публично-правовым институтом следует понимать совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную, обособленную группу[56].
Отграничивая публично-общественные и самоуправленческие институты местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций[57], по нашему мнению, можно предложить такой критерий их отграничения, как характер соответствующих отношений.
С учетом предложенного критерия следует признать, что существование организации деятельности жителей, проживающих в границах муниципальных образований, обусловлена необходимостью удовлетворения их интересов, что впоследствии закрепляется в правовой форме. Следовательно, наличие управленческих начал в местном самоуправлении не является чем-то навязанным извне, со стороны государства. По мнению В. Ф. Сиренко, местные жители не преследуют специфической цели – закрепить процесс местного управления в правовых формах и придать ему властные черты. Наоборот, люди вынуждены управлять и, соответственно, подчиняться для достижения бытовых, духовных и иных целей[58].
Как отмечают А. Г. Воронина, В. А. Лапина и А. Н. Широкова, «жизнь человека невозможна без контактов с другими людьми. Общественная природа человека позволяет ему организовывать свою деятельность… Безусловно, совместное проживание и совместная деятельность людей привели к возникновению определенных правил организации их жизни, поскольку интересы личности постоянно ограничивались групповыми интересами. Конечно, подобная самоорганизация развивалась и усложнялась по мере усложнения характера и объема взаимоотношений между людьми…»[59]
Естественно, со временем основные процессы местного самоуправления облекаются в формализованные рамки нормативных актов, являющихся правовой формой выражения местного самоуправления. Однако одним отношениям местного самоуправления законодатель придает публично-властные начала, а другим – нет. По мнению Н. В. Постового, это вызвано тем, что местное сообщество, состоящее из определенных социальных групп, индивидуумов, не только непосредственно решает задачи местного самоуправления, но и создает организационно-властную основу местного самоуправления, посредством которой осуществляется опосредованное социальное управление[60] в его публично-правовых формах.