Историография инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации Борис Хачатурян

© Борис Григорьевич Хачатурян, 2019

ISBN 978-5-0050-2847-1

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

УДК 342.92

ББК 67.401

Х29

Рецензенты:

Дерюга А. Н. – доктор юридических наук, доцент.

Никулин М. И. – доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации.

В монографии на основе изучения архивного материала и анализа историко-правовой российской и зарубежной литературы впервые исследуется историография процесса инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации (преимущественно на примере субъектов РФ, включённых в состав Дальневосточного федерального округа). Даны определения отдельных общественных отношений составляющих сущность парламентского контроля.

Книга рассчитана на научных работников, специалистов в области государственного строительства, депутатов представительных органов, должностных лиц и работников органов государственной власти и органов местного самоуправления, студентов – всех, кто интересуется проблемами государственного строительства в субъектах РФ.

Библиографических наз. 688, фотографий 18, таблиц 2, схем 5.

© Хачатурян Б. Г.

В 2007 г. в России отметили знаменательную дату – 100-летие российского парламентаризма1. Этому вопросу посвящались научные конференции, заседания региональных2 законодательных (представительных) органов были опубликованы статьи российских и зарубежных учёных3.

Как бы направляя эту полемику в «нужное русло», председатель Государственной Думы Федерального Собрания РФ Б. Грызлов накануне юбилея сформулировал сентенцию о том, что «…парламентаризм – неотъемлемая составляющая российской государственности. В этой связи 100-летие учреждения Государственной Думы должно стимулировать широкую общественную дискуссию, посвящённую не только прошлому, но и будущему российского государства и российской демократии»4, задав тем самым историко-юридическую планку в освещении проблем российского парламентаризма. С другой стороны, ряд работ современных исследователей в своих изысканиях исторических корней российского парламентаризма отслеживают его со Средневековья, беря за точку отсчёта период российского народоправия или местного самоуправления5.

На наш взгляд, и в первом, и во втором случаях, несколько неточная расстановка историко-правовых акцентов. Именно необходимостью классификации и анализа с историко-юридической позиции научной базы, содержащей взгляды учёных на историю российского парламентаризма, правовую регламентацию формирования представительных органов и развития института парламентского контроля, и объясняется, актуальность данной темы.

Кроме того, как показывает история предыдущих исследований автора в области инкорпорации парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ, все наши надежды на будущее зависят от понимания прошлого, а потому необходимость дальнейшего, более углублённого анализа научных исследований, посвящённых институту регионального парламентского контроля, объяснятся ещё и тем, что тема регионального парламентского контроля является междисциплинарной и находится в сфере внимания специалистов различных гуманитарных наук. К сожалению, как показывает проведённый ниже анализ, во многих работах представителей юридической науки, особенно в диссертационных, в разделах, посвящённых степени разработанности темы, авторы, в большинстве своём, ссылаются на работы специалистов в области конституционного права6, как будто представители других гуманитарных наук этой проблемой не занимаются, причём список этих специалистов-юристов, на которых ссылаются диссертанты, кочует, с небольшим изменением, из работы в работу. Но процесс реформирования органов государственной власти, формирование российского парламентаризма и его составной части – регионального парламентского контроля – интересуют не только юристов, но и историков7, политологов8, социологов9, экономистов10 и т. д. Именно анализ, проведённый специалистами смежных научных отраслей, позволяет вычленить историю и причины распространения принципов федерализма на национальные и территориальные образования бывшей РСФСР; появления института парламентского контроля в субъектах Российской Федерации (далее – субъектах РФ, субъектах Федерации) проблем его вхождения в правовое поле России и значения в развитии и укреплении российского государства. Незнание же этих работ, на наш взгляд, сужает возможности анализа и, как результат, не позволяют сделать полноценные выводы и предложения, отвечающие реалиям сегодняшнего дня. Это, во-первых.

Во-вторых, актуальность темы, по нашему мнению, объясняется тем, что одним из препятствий развития института парламентского контроля является его недостаточная востребованность в общественном сознании.

Как показывают социальные опросы, население субъектов РФ психологически не готово к осознанию идеи, что уровень социально-экономического развития территорий их проживания в значительной степени зависит от деятельности региональных органов государственной власти, подконтрольных населению этих территорий. Такой контроль должен выражаться, прежде сего, в контроле со стороны выборного представительного органа за исполнительным. К сожалению, население и отдельные представители научных кругов, как правило, считают достаточным разнообразные формы контроля, осуществляемые самими органами исполнительной власти за нижестоящими органами управления11.

Подобному отношению к парламентскому контроль во многом способствует тот факт, что во многих высших учебных заведениях совершенно не изучается контрольная функция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (далее – Законодательное собрание, Заксобрание и производные от них дефиниции), она выпала из планов и программ такой учебной дисциплины как «Конституционное (уставное) право субъектов РФ». Примером здесь могут служить учебные пособия, подготовленные и изданные Е. И. Сергеевой в 2006 и 20013 гг. Так в пособии, выпущенном в 2006 г., Е. И. Сергеева термин «контроль» применительно к законодательному (представительному) органу употребляет только один раз в следующем контексте «Контроль за соблюдением и исполнением договоров и соглашений»12. В пособии, выпущенном в 2013 г. формулируя основные полномочия, отмечает, что Законодательное собрание осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, за исполнением бюджета субъекта РФ, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъектов РФ и др.13, но в дальнейшем не акцентирует внимание студентов на это полномочие.

В то же время жизнь все чаще и чаще показывает, что значение института регионального парламентского контроля в историко-правовом аспекте определяется тем, что сфера региональной власти формируется, действует и распространяется в субъектах Федерации, получивших новое юридическое оформление, выражающееся в их равноправии. А потому региональный парламентаризм и одно из его составляющих – институт парламентского контроля в субъектах РФ – по нашему мнению должны является предметом интереса не только учёных, должностных лиц, но и самих граждан, в интересах которых осуществляются демократические преобразования. Вместе с тем отсутствие аналитических историко-правовых работ по инкорпорации14 института парламентского контроля в правовое поле российских субъектов Федерации с момента появления в России выборных региональных представительных органов ещё раз подчёркивает актуальность данного исследования.

В-третьих, данная тема является актуальной и в связи с тем, что в Конституции РФ (ст. 7) зафиксировано положение о социальности российского государства, а социальная модель государства предполагает социальное управление, где большое значение имеет возможность контроля со стороны социума15, преимущественно за исполнительной властью. Формы такого контроля могут быть различными, но они должны быть, прежде всего, установлены законодательством16. Этим и объясняется непрерывно возрастающий интерес в обществе к проблемам парламентского контроля как одной из составляющей российского парламентаризма.

В-четвертых, исследование правовых актов, архивных документов и научной литературы, посвящённой истории инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ, позволяет отойти от парадигм и фальсификаций досоветского и советского периодов развития российского общества, выделить краеугольные аспекты темы, сформулированные в главах и параграфах данной монографии.

Одновременно анализ накопленного научного потенциала показывает, что слабый парламентский контроль является одним из социально-правовых рисков в развитии российского общества и ведёт к разбалансированности основных компонентов власти (права, обязанностей и ответственности) а в целом к разрушению механизма социально-правового иммунитета общества