Развитие крупнокапиталистического предпринимательства, рыночных отношений и структур в России шло под контролем государства, и излишняя опека часто сковывала частную инициативу. Одной из таких структур была и кредитная система, по отношению к которой государство сделало своей политикой весьма плотную опеку кредитных учреждений и неуклонно проводило ее в жизнь.

В России вплоть до 1917 г. существовала разрешительная система открытия банков, распространявшаяся на все сколько-нибудь значительные учреждения. Это во многом определило окончательную структуру российской банковской системы, в которой концентрация капитала в государственных и крупнейших акционерных банках сочеталась с общей недостаточностью имеющегося количества банковских учреждений для нужд огромной империи. В 1914 г. на 10 тыс. чел. населения приходилось всего лишь 0,17 банковских учреждений, включая отделения банков, тогда как в Англии еще в 1830 г. этот показатель равнялся 0,77[165].

Формирование новой капиталистической банковской системы началось в 1860 г., когда был создан Государственный банк. Согласно первому пункту его устава (1860 г.), он предназначался «для оживления торговых оборотов и упрочения денежной кредитной системы»[166], т. е. для развития банковского кредита (краткосрочного, по сложившейся в России терминологии – «коммерческого»). До 1897 г. банк не имел эмиссионных функций, а являлся обыкновенным коммерческим банком, принимавшим вклады и открывавшим текущие счета, учитывавшим векселя и выдававшим ссуды под залог товаров, драгоценных металлов и ценных бумаг. Кроме того, по уставу Госбанку разрешалось ведение операций (покупка и продажа) с государственными и гарантированными правительством ценными бумагами.

Взаимоотношения Госбанка с Министерством финансов коренным образом отличались от взаимоотношения центральных банков и финансовых ведомств других стран. По уставу 1894 г. он находился в подчинении министра финансов, который являлся «непосредственным главным начальником банка», поставленным над управляющим и правлением и обладающим широкими распорядительными правами и возможностями направлять всю деятельность Госбанка для осуществления экономической политики правительства. Министру финансов были подконтрольны основные вопросы деятельности Госбанка: размер процентов по операциям, увеличение числа филиалов, законодательная инициатива по ведомству банка и т. п. Общее управление банком осуществлял управляющий, утверждаемый царем по представлению совета банка, состоявшего из представителей Министерства финансов и Государственного контроля. В компетенцию совета входили вопросы контроля за деятельностью контор и отделений банка. Правление не ограничивалось регламентацией их деятельности уставом и инструкциями. Все кредиты, открываемые в филиалах, утверждались правлением банка. (Само правление осуществляло непосредственные оперативные функции в Петербурге до организации в 1893 г. Петербургской конторы.)

Финансовая функция Государственного банка заключалась в том, что, помимо обычного сосредоточения в нем как в центральном банке свободных средств казначейства и производства за их счет различных платежей, на него была возложена ликвидация долгов дореформенных банков и проведение выкупной операции (до середины 1880-х годов). С середины 1880-х годов началось финансирование Госбанком казенных ипотечных кредитных учреждений – Дворянского и отчасти Крестьянского банков. Оно проводилось за счет средств казначейства и не вызвало уменьшения кредитования банком народного хозяйства, для которого использовалось более половины коммерческих ресурсов банка.