Операции сохранных казен, как и Заемного банка, распространялись на всю территорию России. По масштабам операций они к концу XVIII в. догнали Заемный банк. По Петербургской сохранной казне к 1800 г. числилось «в закладе» 158 тыс. крестьян и 191 каменный дом, по Московской – 196 тыс. душ и 207 домов[104].

В процессе развития залоговых операций у сохранных казен возникли те же проблемы, что и у Заемного банка. Росла неплатежеспособность заемщиков, около половины ссуд, выданных, например, к 1796 г. Московской сохранной казной, были просрочены. Среди заемщиков, как и в Заемном банке, попадались аферисты, закладывавшие мертвые души или чужие поместья. Капиталами казен в нарушение всех правил пользовались высокопоставленные вельможи. Так, всесильный Григорий Потемкин, перебравший из государственной казны не один миллион рублей, не погнушался и капиталами сохранной казны. Пользуясь своим положением, он несколько раз принуждал Опекунский совет нарушать правила выдачи ссуд. В 1781 г. Потемкин взял в Петербургской сохранной казне под залог одного из своих имений 50 тыс. руб. сроком на 5 лет; не уплатив долга, он продал имение и в обеспечение залога предоставил бриллианты, хотя под драгоценные камни запрещалось давать более 3 тыс. руб., потом потребовал возвращения бриллиантов и в обеспечение долга оставил закладную на 900 душ крестьян.

Очень интересен первый (хотя и неудачный) в истории ипотеки в России опыт по выпуску ипотечных облигаций – так называемых билетов сохранной казны. Это предприятие было связано с тем, что все возрастающий спрос на ссуды поглотил не только все вклады (которые в 1787 г. по обеим казнам составили 8,6 млн руб., а в 1793 г. – 8,2 млн только по Московской), но и часть собственных капиталов Московского воспитательного дома. Для восполнения средств Московский опекунский совет стал выпускать особые «билеты сохранной казны». До 1795 г. их было выпущено на сумму в 1 млн руб., и ссуды стали выдаваться своеобразными закладными листами. Найдя верный выход из положения, дополнив механизм функционирования данного кредитного учреждения необходимым для организации полноценного ипотечного учреждения звеном, инициаторы этой акции не смогли учесть общую «кредитную ситуацию», и эта эмиссионная операция привела к «вящему подрыву кредита» воспитательного дома. Получив «билеты» за заложенное имение, заемщики учитывали их у частных дисконтеров-ростовщиков из 20–25 %. Кредит, таким образом, для заемщиков становился очень дорогим, а ростовщики опять оставались в выигрыше. В связи с этим Московский опекунский совет срочно (в том же 1795 г.) принял решение: выкупить все «билеты сохранной казны» и впредь выдавать ссуды только наличными деньгами.

В 1775 г. в ходе создания структуры губернских органов на местах были учреждены специальные органы общественного призрения, подчинявшиеся губернаторам, – приказы общественного призрения. Воспитательные дома стали подчиняться приказам, за исключением Московского и Петербургского, которые (вместе с сохранными казнами) перешли под контроль созданного, под личным покровительством супруги Павла I императрицы Марии Федоровны, благотворительного ведомства – Учреждения императрицы Марии (УИМ). Губернские приказы общественного призрения и ведомство Учреждений императрицы Марии сыграли значительную роль в истории русского общественного призрения, т. е., говоря современным языком, были главными органами социальной защиты населения. Их деятельность распространялась на нуждающихся всех категорий: старых и малых, здоровых и больных, страдающих физическими недостатками, умалишенных. В ведении приказов находились различные благотворительные заведения, расположенные на территории губернии: больницы, богадельни, приюты. В ведении УИМ было более 1000 различных заведений.