По «Положению» избиратели делились на три разряда:

•уездных землевладельцев, имевших не менее 200 десятин земли; более мелких, но владевших не менее чем 10 десятинами и объединявшихся в группы с совокупной собственностью 200 десятин и более и избиравших своего представителя на съезд данной курии; обладателей другой недвижимости, стоимостью от 15 тыс. рублей или получателей годового дохода от 6 тыс. рублей.

В основном это были дворяне и торгово-промышленная буржуазия;

• горожан, владевших недвижимостью от 500 рублей в мелких городах и от 2000 рублей – в крупных; имевших собственное дело с оборотом от 6000 рублей. Это – купцы всех гильдий, промышленники, городская буржуазия, дворяне и духовенство, обладавшие недвижимостью в городе.

Первый и второй разряды прямо выбирали «гласных» в уездные земские собрания.

•выборных от сельских обществ, участвовавших в многоступенчатых выборах: сельский сход – волостной сход – уездный съезд выборщиков – уездное земское собрание. Здесь могли избираться также местные дворяне и церковнослужители, не имевшие имущественного ценза первого разряда. Это обстоятельство приводило к преобладанию дворянского состава гласных, хотя по «Положению» число представителей первого разряда не должно было превышать суммы двух других, т. е. могло составлять не более 49 %.

Земские собрания как распорядительные учреждения имели уездный и губернский уровни, количество гласных по различным уездам колебалось от 10 до 96, а по губерниям от 15 до 100. Гласные губернского собрания избирались на уездных собраниях. Гласные не получали вознаграждения за свою трехлетнюю деятельность. Земские собрания обычно созывались в декабре, но могли быть и внеочередными. Исполнительные земские управы избирались на тот же срок на соответствующих уровнях собраний – три члена уездной управы, семь членов – губернской. Члены управ работали постоянно и получали жалованье. Во всех формах земщины преобладало поместное дворянство, причем если в уездных собраниях их число в 1865–1867 гг. доходило до 42 %, а в управах до 55,5 %, то в губернских собраниях – до 74 %, в управах – до 89,5 %. По «Положению» председателями земских собраний становились уездные и губернские предводители дворянства, а председателей управ утверждали соответственно губернаторы и министр внутренних дел.

Земства вводились только в губерниях с преобладанием русского дворянства. Они не распространялись на национальные окраины, а также Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, где почти не было дворянского землевладения. Из 78 губерний земства вводились только в 34, где предполагалось избрать 13 тыс. гласных (6200 от землевладельцев, 5200 от крестьян, 1600 от городов), реально были избраны 11,5 тыс. гласных.

Земства существовали за счет сборов с населения: 1 % брался с доходности земли, с земледелия и промыслов крестьян, с дохода торгово-промышленных заведений. Поскольку десятина крестьянской земли облагалась вдвое большим сбором, чем десятина дворянской, а крестьян было в гигантской пропорции больше, то основные земские сборы ложились на крестьян. Деятельность земских учреждений не имела политических функций. Запрещены были даже взаимодействия земств. Это было управление лишь в сфере хозяйства (прежде всего агрокультуры, продуктивности скота, ветеринарии), медицины, образования, страхования, статистики, почты, приютов, тюрем и т. п. Для проведения этой деятельности нанимался «третий элемент» земства (в дополнение к гласным и членам управ) – профессионалы, количество которых составляло около 85 тыс. чел.