В каком юридическом документе устанавливаются права использования и изменения недвижимости[49]? Очевидно, что данный вид прав может устанавливаться только в результате разработки документов градорегулирования. По технологическим характеристикам и особенностям визуального отображения информации эти документы иногда воспринимаются как аналоги тех документов, что разрабатывались в СССР до периода перехода к рыночным отношениям. Однако за такой схожестью кроются фундаментальные различия в части правового статуса и содержания этих документов.

В развитых странах на местном уровне действует, как правило, двухуровневая система документов градостроительного проектирования. Эта система строится на основе принципа согласования общего регионального контекста окружения и более детальных местных решений. Предусматриваются документы территориального планирования (первый уровень) и документы, определяющие права использования и изменения объектов недвижимости (второй уровень)[50]. Документы первого уровня содержат, по существу, подготовительные и предваряющие решения, учитываемые при разработке и принятии документов второго уровня. Для простоты и ясности дальнейшего изложения будем называть документы первого уровня документами территориального планирования, а документы второго уровня – документами градостроительного (правового) зонирования.

Документы территориального планирования фиксируют принципиальные (стратегические) решения по развитию нескольких общин (коммун), всего города в контексте ближайшего окружения или в границах более крупных административных единиц, например графств. Эти документы содержат принципиальные решения, касающиеся в части перспективного развития общественных (муниципальных) систем социального и инженерно-технического обеспечения, характера распределения территорий различного назначения.

Документы градостроительного (правового) зонирования представляют собой более детальные проработки, в результате которых выделяются различные типы территориальных зон с различным набором ограничений и видов разрешенного использования недвижимости, а также с различными предельными размерами земельных участков и различной плотностью застройки.

Помимо различий в задачах планы двух уровней имеют существенные различия в правовом статусе, они различаются и по своей юридической силе. Понятие юридического статуса четко определяется двумя положениями: а) кому адресованы те или иные решения и кто обязан их выполнять, б) какого рода решения (в отношении чего/ кого) надлежит выполнять.

Документы территориального планирования адресованы главным образом местным административным органам, которые должны следить за выполнением стратегических планировочных решений. Принятие таких документов не связано с наступлением прямых правовых последствий для частных правообладателей недвижимости.

Решения документов градостроительного (правового) зонирования обязаны выполнять и местная администрация, и все собственники и арендаторы недвижимости. Эти документы вместе с регламентациями утверждаются представительными органами местного самоуправления, имеют статус местных законов[51] и устанавливают прямые правовые последствия для частных правообладателей недвижимости.

Законодательство предусматривает согласованность содержания обоих видов документов. Однако степень этой согласованности (в части обязательной трансляции решений подготовительных документов территориального планирования в документы градостроительного зонирования) применительно к различным странам варьируется в достаточно широких пределах.