Приведенная дефиниция является дополнением к концептуальному содержанию категорий «финансовая система», «бюджет». На законодательном уровне понятие бюджета закреплено (ст. 6 БК РФ), поэтому нецелесообразно предлагать вносить в законно подобную формулировку с акцентированием внимания на понимание финансовой системы государства в целом.
§ 3. Внебюджетные фонды в составе финансовой системы Российской Федерации
Как мы уже отмечали, в качестве самостоятельных элементов финансовой системы рассматриваются государственные внебюджетные фонды.
До принятия Федерального закона от 26.04.2007 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» ст. 13 БК РФ определяла государственные внебюджетные фонды как фонды денежных средств, образуемые вне федеральных бюджетов и бюджетов субъектов РФ и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь.
В настоящий момент дефиниция внебюджетных фондов в Бюджетный кодекс РФ отсутствует.
Исходя из современного финансово-правового регулирования, государственные внебюджетные фонды предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, территориальные государственные внебюджетные фонды – для исполнения расходных обязательств субъекта РФ (ст. 13–14 БК РФ). Внебюджетные фонды являются, по сути, организационно обособленной совокупностью денежных ресурсов, нацеленной на реализацию задач и функций государства по обеспечению социально-экономических прав и свобод граждан. Формирование внебюджетных фондов обусловлено различными факторами: стремлением государства более организованно расходовать свои ресурсы, подвергать их жесткому контролю и создать гарантии своевременного и эффективного сосредоточения средств для финансирования особо важных затрат – расходов социальной значимости.
Внебюджетные фонды составляют относительно новое звено финансовой системы Российской Федерации. Они сформировались в начале 90-х годов ХХ в. в период перехода России на рыночную экономику. Их образованию предшествовал Закон РСФСР от 10.10.1991 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Согласно ст. 14 этого Закона решениями Верховного Совета РСФСР, Верховных Советов республик в составе РСФСР, а также местных Советов народных депутатов в рамках законодательства могли образовываться целевые внебюджетные фонды, в том числе совместные с Союзом ССР, с суверенными республиками СССР, республиками в составе РСФСР или местными органами, обладающие правом самостоятельного юридического лица и независимые от бюджетов соответствующих органов власти. Начиная с 1991 г. в России было создано немало внебюджетных фондов: внебюджетные государственные экологические фонды101; Российский космический фонд102; Государственный фонд занятости населения103, фонды охраны труда104 и другие.
Современное законодательство предусматривает следующие государственные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. На региональном уровне созданы территориальные государственные фонды обязательного медицинского страхования.
Государственные внебюджетные фонды наделены самостоятельными бюджетами. Эти бюджеты являются составной частью бюджетной системы государства, исходя из действующего бюджетного законодательства – ст. 10 Бюджетного кодекса РФ. Однако существует мнение о нецелесообразности включения государственных внебюджетных фондов в структуру бюджетной системы105. Будучи элементом структуры бюджетной системы, бюджеты внебюджетных фондов представляют собой бюджетные фонды, отделенные от бюджетов бюджетной системы государства. Бюджеты внебюджетных фондов образованы вне бюджетов как основных финансовых фондов публично-правовых образований, не входят в их состав. В то же время следует констатировать, что внебюджетные фонды не всецело независимы от бюджетов бюджетной системы. В бюджеты внебюджетных фондов могут привлекаться денежные средства из бюджетов бюджетной системы. В бюджет Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования поступают межбюджетные трансферты из федерального бюджета (ст. 146 БК РФ)106.