В то же время относительная доля евреев в населении империи, повышавшаяся на протяжении большей части XIX века (от 1,5% в 1800 году до 4,8% в 1880-м), в конце XIX – начале XX века непрерывно снижалась, сократившись к 1914 году до 3,1%. Приведенные данные носят оценочный характер; в литературе встречаются и другие цифры. Достоверные сведения имеются лишь по 1897 году, когда была проведена всероссийская перепись населения. Евреев переписчики насчитали 5 189 400 человек; они составляли 4% населения империи и 49% от численности всех евреев в мире.

Поначалу политика имперских властей по отношению к евреям отличалась достаточной терпимостью. В первом официальном обращении к жителям вновь присоединенных в 1772 году областей говорилось, что они будут пользоваться теми же правами, что и ранее. Не делалось исключения и для евреев. Можно было бы сказать, что евреи не особенно ощутили невольный переход в другое государство. Однако вскоре законотворчество в отношении новых подданных принесло им как некоторые преимущества, так и немалые неприятности. На вновь присоединенные территории в 1778 году было распространено общероссийское «Учреждение для управления губерний Российской империи», в соответствии с которым евреи, приписанные к городским кагалам (независимо от реального проживания в городах или сельской местности), были включены в «торгово-промышленный класс»; им было разрешено записываться в купеческое сословие (указ Екатерины II от 7 января 1780 года), участвовать на равных с христианами основаниях во вновь созданных органах городского самоуправления – ратушах и магистратах. Большинство евреев, чьи доходы и род занятий никак не позволяли счесть их купцами, были зачислены в сословие мещан, плативших повышенную подушную подать.

Здесь пришло время сказать о кагалах. Под кагалом в широком смысле понимается еврейская община в целом; в наиболее употребительном – правление еврейской общины, являвшееся посредником между нею и властями. Кагал переизбирали ежегодно. Число его членов было пропорционально величине общины и могло достигать нескольких десятков человек. Это относилось, конечно, к крупным общинам. Состав кагала, несмотря на ежегодные выборы, оставался практически неизменным, причем выбывших членов обычно заменяли их родственники. Это было не удивительно, ибо в состав, условно говоря, «законодательной» и в особенности исполнительной власти кагала входили состоятельные люди. Решения по всем текущим делам общины принимала «семерка» («семеро нотаблей города»), в состав которой входили четверо или пятеро старшин и трое почетных членов.

Таким образом, несмотря на внешне демократические процедуры, правление общины имело очевидные признаки олигархии. Старшины по очереди в течение месяца исполняли обязанности главы и одновременно казначея кагала (парнаса[1]). В общине был и еще ряд выборных должностей – попечителей благотворительности и религиозных училищ, судей, контролеров и некоторых других. Кагал занимался сбором податей, заведовал всеми общественными учреждениями общины, наблюдал за правильностью мер и весов, за чистотой улиц еврейского квартала, в общем, занимался всем, вплоть до регулирования оплаты слуг и служанок и норм их поведения.

Русское правительство, с одной стороны, было заинтересовано в сохранении института кагала, исходя из фискальных соображений. При уплате налогов действовал принцип круговой поруки, и в этом отношении вполне логичным было возложение на кагалы обязанности выдачи паспортов евреям (или в отказе выдачи таковых) – ведь речь шла о налогоплательщиках. С другой – имперские власти отнюдь не собирались терпеть общинную автономию. Евреев постепенно стали вносить в общегородские книги жителей, что в определенной степени ограничивало возможность кагала влиять на свободу их передвижения. Разбирательство гражданских споров между евреями было передано казенным судам, в ведении кагалов оставили только вопросы, затрагивающие «обряды закона и богослужения евреев». В целом это было движение в сторону слияния евреев с остальным населением империи.