В отсутствие четкой системы разделения властей лоббизм оказывался особенно опасным, так как давление на власть находило себе пристанище в высшем и всевластном государственном институте – съезде народных депутатов. Между тем наиболее подверженный организованному лоббизму законодательный корпус в реальной российской политической жизни нес наименьшую ответственность за экономические последствия своих решений.

Все эти особенности постсоветской представительной власти (необъятная широта полномочий, доминирование узко-производственного лоббизма, минимальная и неперсонифицированная ответственность за положение дел в стране) делали Верховный Совет основным источником привнесения в экономическую политику решений популистского характера. В России сложилась уникальная ситуация, когда руководители исполнительной власти отстаивали курс на сокращение государственных расходов, а законодатели, напротив, стремились к существенному их расширению, используя свои конституционные возможности внесения не согласованных с правительством поправок в государственный бюджет и подотчетность Центрального банка законодателям.

В результате правительство начиная с декабря 1991 года оставалось в основном силой, противостоящей законодателям. Эта ситуация сохранялась безотносительно к тому, кто находился во главе правительства – сам Б. Н. Ельцин, назначенный им Е. Т. Гайдар (июнь – декабрь 1992 года) или избранный на VII съезде народных депутатов (декабрь 1992 года) В. С. Черномырдин.

Таблица 3.2. В какой мере, на ваш взгляд, заслуживает сейчас доверия Верховный Совет РФ?

(Цифры соответствуют полученным значениям в каждом месяце, %)

Источник: Данные ВЦИОМ.

Популярность исполнительной власти на протяжении 1992–1993 годов колебалась, но в общем была несколько выше популярности Верховного Совета (табл. 3.2 и 3.3). Причем поддержка правительства росла в основном за счет возможности политического маневрирования Б. Н. Ельцина, а его личная популярность была далеко не безгранична, что, естественно, сказывалось на эффективности работы Кабинета в 1992 году.

Таблица 3.3. В какой мере, на ваш взгляд, заслуживает сейчас доверия Правительство РФ?

(Цифры соответствуют полученным значениям в каждом месяце, %)

Источник: Данные ВЦИОМ.

Само правительство на протяжении 1992–1993 годов претерпело довольно существенные изменения. Если на первом этапе оно состояло в основном из политических единомышленников (во всяком случае в экономической области), то с лета 1992 года Кабинет уже становится в явном виде коалиционным.

Более того, в 1993 году дала о себе знать новая интересная особенность организации российских институтов государственной власти. Ее можно определить как «парламентизацию правительства» – превращение его в орган, отражающий в своей структуре примерное соотношение социальных сил, имеющее место на данный момент в стране. Действительно, избранный в 1990 году депутатский корпус к концу своего существования не мог уже претендовать на представительство интересов своих избирателей или вообще электората России, что формально подтвердили и итоги апрельского референдума[39]. Но представительство интересов влиятельных сил необходимо для нормального функционирования любой политической системы. И когда это оказывается невозможным через специально предназначенные институты, соответствующие функции так или иначе берут на себя другие органы власти – как правило, наиболее влиятельные из них.

Именно такой организацией и стал Совет Министров СССР. Но как всякий орган, являющийся фактически представительным, в критические моменты выбора политического курса он оказывается малоработоспособным, и его функции берет на себя более однородный институт. В такой институт превратился президиум правительства. С начала 1993 года лишь он собирался на регулярные (еженедельные) заседания, тогда как полномасштабные заседания Совета министров происходили один раз в квартал, в них участвовало большое число приглашенных (руководители регионов и предприятий, ученые, общественные деятели), что еще больше усиливало функции представления существующих в обществе групп интересов.