Процесс приватизации жилья существенно не затронул организацию управления. В 1991 г. в ЖК РСФСР были внесены изменения, согласно которым «за государственными жилищно-эксплутационными и ремонтно-строительными организациями сохраняются обязанности по обслуживанию и ремонту приватизированных жилых помещений по договору с их собственниками (товариществами и иными объединениями)»[75]. Статья 23 Закона «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» закрепляла самостоятельность собственников жилых помещений в выборе организации для обслуживания этих помещений (государственные жилищно-эксплутационные и ремонтно-строительные организации, кооперативы и иные хозяйствующие субъекты независимо от организационно-правовых форм). Однако в отношении «жилого дома в целом» сохранены принципы государственного управления: его обслуживание и ремонт осуществляли жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные организации или их правопреемники, выполнявшие эти функции до начала приватизации[76].

Вместе с тем со снятием ограничений площади жилых помещений, допускаемых к бесплатной передаче в собственность граждан[77], темпы приватизации значительно возросли. Это привело к существенному изменению структуры жилищного фонда по формам собственности. Доля частного жилищного фонда, составлявшая 30 % в 1992 г., превысила 50 % в 1995 г., в том числе доля жилищного фонда, находящегося в собственности граждан, увеличилась за этот период с 26 до 41 % соответственно. Таким образом, на начало 1996 г. было приватизировано более одной трети квартир государственного и муниципального жилищного фонда[78]. Существовавшая система управления и эксплуатации жилищного фонда вошла в противоречие с изменяющейся структурой собственности на жилые помещения, рыночными механизмами. Назрела необходимость реформирования данной системы.

Принятый в конце 1992 г. Закон «Об основах федеральной жилищной политики»[79] определил основные цели жилищной политики в стране в переходный экономический период. Среди основных целей федеральной жилищной политики в законе названы: развитие частной собственности; развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда. Закон закрепил право граждан, неправительственных, общественных организаций и иных добровольных объединений нанимателей, арендаторов и собственников жилых помещений в домах всех форм собственности участвовать в управлении жилищным фондом по месту жительства, в выборе эксплуатационных и ремонтных организаций. Формы такого участия, однако, в Законе раскрыты не были.

1993 г. ознаменовался принятием первого программного документа, задавшего направление ходу жилищной реформы, – Государственной целевой программы «Жилище»[80]. Среди основных направлений государственной жилищной политики, определенных в программе, названо и изменение форм организации управления, обслуживания и ремонта жилищного фонда. В программном документе намечена реализация мер по всемерной поддержке центральными и местными органами власти и управления граждан, приватизировавших квартиры, в частности, по образованию товариществ или кондоминиумов с правами участия в эксплуатации и развитии жилищного фонда, контроля затрат на содержание и ремонт жилья, выбора эксплуатирующих организаций. Общие положения, регламентирующие осуществление этих мероприятий, должны были согласно Программе найти отражение в законодательных и нормативных актах федерального уровня.

В целях эффективного проведения жилищной реформы Указом Президента РФ от 29 марта 1996 г. № 431 были одобрены Основные направления нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище». В этом документе были определены основные направления совершенствования системы управления, содержания и эксплуатации жилищного фонда: а) разделение функций управления и обслуживания жилищного фонда; б) переход на договорные взаимоотношения заказчиков и подрядчиков; в) внедрение конкурсной основы отбора подрядчиков. Реализация первого направления предполагала создание двух взаимодействующих независимых структур, одна из которых – служба заказчика – обеспечивает эффективное управление жилищным фондом от лица собственника, а другая сторона – ремонтно-эксплуатационные предприятия, которые специализируются на выполнении исключительно подрядных функций по содержанию и эксплуатации жилищного фонда. Для реализации функций заказчика на жилищно-коммунальное обслуживание Указом Президента РФ от 29 марта 1996 г. № 431 было предложено формирование самостоятельного структурного подразделения местных органов управления – службы заказчика. Ее основной функцией было названо заключение договоров с подрядными предприятиями различных организационно-правовых форм на оказание услуг по содержанию и ремонту жилищного фонда только на конкурсной основе. Кроме того, заказчику оставлялись функции, выполняемые исключительно государственными структурами, а также вменено создание юридических групп, обеспечивающих стабилизацию работы по сбору платежей с физических и юридических лиц