Термин «обращение» носит собирательный характер. В обращениях граждан могут содержаться выраженные в письменной или устной форме жалоба в связи с тем или иным нарушением прав, инициативное предложение, заявление и т. п. В рамках рассматриваемого производства нас будут интересовать преимущественно «положительные», т. е. лишенные спорного, юрисдикционного содержания виды обращений, – предложение и заявление.

Предложение — это такой вид обращения, который не связан с нарушением прав граждан (юридических лиц) и в котором обычно ставится вопрос о необходимости решения конкретной проблемы в сфере государственного управления с целью улучшения условий жизни людей и функционирования организаций. Законодатель определяет предложение как «рекомендацию гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества»[167].

В юридической литературе и некоторых официальных документах отмечается, что заявление — это обращение граждан (юридических лиц) в государственные органы, органы местного самоуправления, иные организации, направленное на реализацию принадлежащих им по закону прав, по общему правилу, не связанное с их нарушением[168]. Вместе с тем новым Федеральным законом понятие заявления трактуется несколько шире. «Заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц»[169].

Процедура рассмотрения обращений граждан компетентными субъектами государственной власти и местного самоуправления регулируется Федеральным законом РФ от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[170]. Федеральными органами исполнительной власти в последние годы было принято множество нормативных актов, связанных с обращениями граждан и организаций, например: приказ МВД РФ от 22 сентября 2006 г. № 750 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России»[171]; приказ Роспатента[172] от 21 мая 1999 г. № 106 «Об утверждении Типовой инструкции по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц в подразделениях Российского агентства по патентам и товарным знакам и подведомственных организациях и мерах по созданию единой системы рассмотрения, анализа и учета обращений граждан и юридических лиц»[173]; приказ Минобороны РФ от 29 декабря 2000 г. № 615 «О работе с обращениями граждан в Вооруженных Силах РФ»[174]; приказ Генпрокуратуры РФ от 15 января 2003 г. № 3 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры РФ»[175].

При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:

1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;

2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну;