Недостаточная эффективность сложившейся системы «местных союзов» в Великобритании все же обнаружила себя вместе с процессами индустриализации и урбанизации на рубеже XVIII и XIX вв. В первой четверти XIX в. приходское управление перестало справляться со своими функциями в перенаселенных городах. Последствия индустриальной революции привели к обнищанию 10 % всего населения. 9 человек из 100 содержались в 1818 г. за счет налога о бедных (попечение о них берет начало в Законе о бедных 1601 г.). С 1784 г. по 1832 г. налог на бедных вырос с 2 млн. фунтов стерлингов до 7 млн. фунтов стерлингов[87]. Все более насущной становилась потребность в учреждении специальных органов представительной власти в графствах с целью более строгого контроля налогоплательщиков за расходованием средств. Билль об улучшении закона о бедных 1834 г. и Билль о муниципальных корпорациях 1835 г. стали реакцией на «финансовую безответственность» старых административных методов. Наряду с аристократией, в местном самоуправлении на основе высокого имущественного ценза стала участвовать торгово-промышленная буржуазия.

С созданием Союзов приходов произошло укрупнение приходской организации. Возникла достаточно сильная административная единица, имевшая возможность нанимать служащих для ad hoc подразделений и строить работные дома.

Важно отметить различное положение землевладельческой элиты в местном управлении Англии и России.

Русское провинциальное дворянство лишь на заключительном этапе разработки проекта земской реформы участвовало в ее подготовке путем обсуждения исходивших от министра внутренних дел П. А. Валуева так называемых «пяти вопросов». Собственно, дворяне ничего не решали[88]. Внесенный же П. А. Валуевым 26 мая 1863 г. в Государственный совет проект земской реформы, как известно, не был поддержан. При его обсуждении Д. А. Милютин, М. А. Корф, Н. И. Бахтин, А. А. Суворов и Е. П. Ковалевский выступили против. Они настаивали на ослаблении дворянских привилегий, расширении состава представительства и компетенции земских органов и уменьшении влияния правительства на земство.

Неудовлетворенность своим положением в земских учреждениях заставляла определенную часть гласных-дворян уже в 1860-х гг. выступать перед правительством с ходатайствами о допущении крупных землевладельцев без выборов – по одному лишь имущественному цензу – к участию в делах земства наравне с гласными, удостоенными выборов. В частности, с проектом допущения крупных землевладельцев в земские собрания без выборов выступал М. Н. Катков. Правда, поддержки у земств, за редким исключением, это не встретило[89]. Именно Катков накануне реформ привлекал внимание читателей «Русского Вестника» к достижениям викторианской цивилизации.

В общеевропейском масштабе эти воззрения представляли собой отражение более ранней политической культуры. В британской элите еще оставались ее приверженцы. В Германии «феодальная» партия, вдохновляемая идеями Р. Гнейста, выступала поборником такой системы английского самоуправления («self-government»), которая наиболее подходила к ее предвзятой идее о представительстве – а именно – о роли крупного землевладения. Либеральная партия, напротив, приветствовала реформирование английской системы самоуправления и участие в выборном представительстве «промышленного» класса. Правовед А. Е. Назимов замечал по этому поводу: «От введения английского self-government’а континентальные политики ожидали умерения социальной розни и смягчения бюрократического абсолютизма»[90]. Говоря о причинах, по которым он не считал возможным построить все местное управление «исключительно на выборном начале», К. Д. Кавелин писал о «совершенном отсутствии привычки к самоуправлению» в России. «Комбинация» Кавелина – «организация местных учреждений, состоящих из коронных чиновников и выборных, на равных правах»