Законодательство Временного правительства завершило здание земской системы самоуправления сельскими и волостными земствами. По словам Б. Б. Веселовского, «свободное, независимое от чиновничьего произвола, сельское и волостное самоуправление – это основа свободной России, это краеугольный камень демократического устройства в стране»[63]. Состав земского представительства должен был существенно измениться в результате отмены многих цензовых ограничений, введения прямых, всеобщих, равных и тайных выборов. Для волостных земств была рекомендована мажоритарная избирательная система (Временное правительство допускало использование и пропорциональной системы голосования). Уездные и губернские земства должны были формироваться на основе пропорциональной избирательной системы. Выборы прошли с конца июля по октябрь 1917 г., и в некоторых регионах не завершились до Октябрьской революции.

В условиях массовой мобилизации новых социальных групп и конкуренции земств с советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов традиционные органы самоуправления не смогли действовать полноценно. Большинство земств не поддержало большевиков и возлагало свои надежды на Учредительное собрание[64]. Это и предопределило отношение новой власти к земской системе. В январе 1918 г. III Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов признал советы единственной формой управления. С января по май 1918 г. прошла активная ликвидация земств и формирование советов в губерниях, уездах и волостях. Последние земства прекратили свое существование в июле того же года (если не учитывать кратковременное восстановление земств на территориях, занимавшихся Белым движением в период Гражданской войны).

При всей самобытности форм и устройств земской жизни на европейской почве (русские ученые, историки и правоведы XIX в. писали именно о «земской жизни» Франции, Англии, Пруссии[65]), их сближала общая тенденция. Речь идет о появлении на местах выборных учреждений представительной власти и вытеснение оплачиваемым профессиональным трудом феодально-наследственных привилегий праздно-управляющих нотаблей. Именно в этом смысле М. Вебер применял понятие «демократии масс» в своих рассуждениях об исторической обреченности роли английских мировых судей в местном самоуправлении и патримониального, вотчинного характера управления крупного землевладения Восточной Пруссии[66].

Можно вспомнить также о «новой гражданственности» для крестьянства после отмены крепостного права и постепенном упразднении вотчинной, патримониальной власти русских помещиков.

Всесословное земское представительство в России по «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г. осуществлялось на выборном принципе. Он не был отменен и земской реформой 1890 г. На протяжении более чем полувековой истории земств росли значимость и масштабы профессиональной работы специалистов – земских служащих («третьего элемента»). Выборная деятельность городских гласных и квалифицированный труд городских служащих, обусловленные Городовыми положениями 1846 г., 1862 г., 1870 г. и 1892 г., также свидетельствовали об усилении роли профессионального фактора в городском общественном управлении в России[67].

Муниципальный статут 1808 г. барона Г.-Ф. К. фон Штейна заложил основы современного немецкого самоуправления и коммунального права. Статут задумывался как часть общего проекта реформирования местного управления. Но реформа в сельских округах не состоялась, как не осуществилось при Штейне и общее народное представительство. Тем не менее, Прусским уставом 1808 г. были заложены основы дальнейшего развития местного права во многих немецких землях. Последовали городские уставы Баварии (1818), Вюртемберга (1822), Бадена (1831).