Правовую базу политического и экономического сотрудничества заложил подписанный в апреле того же года Раппальский мирный договор: «Оба правительства будут в доброжелательном духе идти навстречу хозяйственным потребностям обеих стран».

Вскоре после подписания договора начальник ВВС РККА Розенгольц сообщал в письме председателю РВС Льву Троцкому: «Заключение русско-немецкого договора, понятно, необходимо использовать для ускорения переговоров о совместной с нами организации в России военного производства. В первую очередь можно предложить организацию авиационной промышленности, поскольку организация ее собственными силами представляет чрезвычайные трудности…» Начался поиск партнеров, велись переговоры с германскими авиа- и моторостроительными фирмами «Дорнье», «Юнкерс», «Саблатник», «Аэро-Унион», «Даймлер», «Аэро-Индустрия».

Германское военное руководство рекомендовало фирму «Юнкерс», наладившую серийное производство машин из легкого сплава дюралюминия. Германии необходима была поддержка именно этой фирмы, выпускавшей пассажирские цельнометаллические самолеты F-13 на своих заводах в Дессау. Сам Гуго Юнкерс рассматривал Россию не более чем как партнера по сбыту своей продукции и надеялся на финансовую поддержку обеих стран. И советское правительство, учтя пожелания партнеров, в итоге остановилось именно на этой фирме.

Весной 1922 года был составлен проект договора между «Юнкерсом» и советским правительством. Помимо производства самолетов на одном из передаваемых в аренду заводов российская сторона настаивала и на выпуске авиамоторов, разработке и добыче алюминия, помощи в производстве дюралюминия. Руководство фирмы готово было отказаться от такого договора, но германские военные власти, крайне заинтересованные в организации производства самолетов на чужой территории, щедро оплатили «технический риск», в качестве страховки гарантируя «Юнкерсу» несколько безвозмездных ссуд.

Советское правительство, полагавшее, что именно эта фирма заложит основу для развития всего комплекса авиастроения в нашей стране, не менее щедро поощрило «Юнкерс» – правом на преимущественное производство алюминия в России, на беспошлинный вывоз нефти, на организацию авиалинии «Швеция-Персия» над российской территорией шведским филиалом фирмы, на выполнение аэрофотосъемки и метеорологических исследований.

26 ноября 1922 года договор был подписан, а спустя два месяца ратифицирован Советом народных комиссаров СССР.

Фирма «Юнкерс» учреждала в СССР «Концессию по производству металлических самолетов и моторов» и получала в аренду на 30 лет Русско-Балтийский завод в Филях и участок земли вблизи завода для создания аэродрома и постройки поселка для рабочих и служащих. Кроме того, представителям фирмы для проживания выделялось в Москве два дома.

По условиям договора завод должен был выпускать не менее 300 самолетов и 450 авиадвигателей уровня новейших европейских аппаратов в год. Большую часть построенных машин обязывались закупать ВВС СССР, остальные «Юнкерс» мог продавать за рубеж.

Немецкая сторона обязывалась обеспечить завод необходимым оборудованием, квалифицированными специалистами, организовать конструкторское бюро и научную лабораторию, обучить русских рабочих и инженеров новым методам производства, причем в штате завода должно быть не менее 50 процентов рабочих и 10 процентов инженеров из России. Кроме того, для начала выпуска авиатехники предписывалось завезти на завод из Германии к середине 1923 года запас дюралюминия в виде слитков или готовых частей в количестве, достаточном для производства 750 самолетов и 1125 моторов.