. Отсюда – задача приспособления рационального аппарата к нерациональному материалу общества, вызванная этим потребность лучшего понимания ориентаций, ценностей и этики, которые определяют действия чиновничества. Этим отчасти объясняется стратификация и иерархия бюрократии, которая отражает структуру общества. Такое положение бюрократии как формальной организации в данном (традиционном) обществе определяет ее ориентацию на универсальный рационализм, формализм и обезличивание, хотя это сочетается с ориентацией данного слоя на профессиональный интерес, разделение труда, создание четкой иерархии власти и управления. Проводимые авторитарными режимами реформы административного аппарата призваны поэтому, как правило, превратить его с более эффективный инструмент социального регулирования, вмешательства в общественные отношения с целью «размягчения» традиционных структур и укрепления социальной опоры своей власти116.

Уникальный характер и высокая престижность гражданской службы в развивающихся странах, как и вообще в модернизирующихся государствах типа России петровского времени, покоится на трех основаниях. Во-первых, правительство и те, кто выступает от его имени, располагают практически неограниченной силой принуждения, а потому внушают населению большой страх и уважение; во-вторых, административный служащий сам, как правило, является выходцем из более высокой социально-экономической группы; в- третьих, среди неграмотного почти поголовно населения с традиционной (крестьянской) структурой общества любой, даже самый низший, чиновник часто оказывается единственным грамотным человеком. В ряде стран, включая империю Великих Моголов, Россию петровского и последующего времени, Китай, Египет на протяжении почти всей его истории и др., правящий класс и бюрократия часто в значительной степени состояли из иностранцев, представителей другой веры, иной культурной традиции и языка, нежели коренное население. Все сказанное позволяет констатировать наличие пропасти между управляющими и управляемыми, отсутствие переходных структур и институтов между ними, что имеет следствием, с одной стороны, высокую степень концентрации власти в рамках монолитной и сравнительно узкой правящей верхушки, а с другой – ограниченный характер средств ее воздействия на общество. Именно поэтому в периоды модернизации, крупных административных реформ в действие вступают не горизонтальные (сословно- представительные), а вертикальные институты в лице бюрократии, армии и полиции, становящиеся главными средствами социального регулирования и воздействия на общество. В этом отношении многие развивающиеся государства современности снова проходят тот путь, который был свойственен европейским государствам эпохи Просвещенного абсолютизма, причем во многом повторяют буквально те же административные реформы.

В подтверждение сказанному достаточно обратиться к примеру некоторых современных (хотя теперь уже переставших существовать) монархических государств, а также различным режимам бонапартистского типа или господства каудильо. Для всех этих государственных образований, независимо даже от формы власти – монархия или республика (как правило, диктаторского типа с режимом личной власти), весьма характерно стремление к модернизации традиционных институтов по европейскому образцу, развитие новой бюрократии, которая составляет здесь самостоятельную и одну из важнейших (наряду с армией) прослоек правящего класса. Тот, например, факт, что административные реформы Хайле Селассие в Эфиопии, напоминают аналогичные преобразования в других странах XVIII– XIX вв., не должен нас смущать, поскольку во многом сходны сами социальные процессы, порождающие изменения административной системы в прошлом и настоящем. Несмотря на значительное сопротивление аристократии и духовенства, уже в ходе войны и сразу после нее в Эфиопии стала осуществляться реформа центрального и местного управления, финансов и суда, направленная на их рационализацию и централизацию, в частности – создание министерств с четким разделением функций и разветвленным бюрократическим аппаратом. Примером аналогичной преобразовательной деятельности в сходном направлении являются другие административные реформы в Африке, суть которых состоит в централизации, унификации и систематизации как центрального, так и местного государственного управления, причем с единственной целью – мобилизации ресурсов и концентрации власти в руках правителя.