Сложность и пестрота Московской административной системы, особенно при взгляде на нее с современных позиций, была достаточно эффективна и привычна для людей того времени, поскольку была традиционна, устойчива, многократно испытана на практике. Во всяком случае, несомненно, ей удавалось обеспечивать жизненно важные для самого существования государства внутриполитические и внешнеполитические функции94. В литературе давались и даются различные, часто диаметрально противоположные оценки приказной системы. Говорят о ее громоздкости, неоперативности, неэффективности, объясняя этим необходимость отмены данной системы Петром в трудной обстановке Северной войны. Другие исследователи, напротив, подчеркивают ее положительные черты, такие как надежность, умение наладить достаточно жесткий контроль за финансовыми ресурсами государства, развитое делопроизводство. Нам представляется, что при известной справедливости обеих точек зрения, решение проблемы следует искать в иной плоскости.

Дело в том, что в данной системе традиционного типа, где вся административная деятельность регламентируется скорее обычаем и прецедентом, чем правовой нормой, огромное значение приобретает практическая реализация властных решений. Исполнительный аппарат начинает, по существу, самостоятельно определять ускорение или замедление проведения в жизнь тех или иных предначертаний власти. Темпы проведения определенной политики, а иногда и ее судьба во многом зависят от того, насколько она соответствует интересам администрации, по крайней мере высших ее эшелонов.

Когда традиционная система осознала себя в оппозиции петровским преобразованиям, у Петра не оставалось другой альтернативы, как провести радикальную административную реформу, создать на месте приказов новые учреждения – коллегии. При таком подходе становится более понятным перенос столицы в Петербург, концентрация на новом месте вновь создаваемых учреждений, активная законодательная деятельность с целью создания нормативной основы функционирования аппарата регулярного государства.

Анализ основных линий развития сословных отношений и административного аппарата допетровской Руси показывает, что они тесно взаимосвязаны, а точнее, представляют собой стороны единого процесса. Формирование сословий проходит под непосредственным влиянием государства, а административные учреждения существуют постольку, поскольку обеспечивают функционирование данного сословного строя. В результате этого сословия и государство тесно смыкаются между собой, что находит выражение в формировании особого типа государственности – «служилого государства». Общество и государство здесь трудно разграничить: каждое сословие, слой, группа выполняет служебные функции, занимая строго определенное место в общественной иерархии, закрепленной в законодательстве в качестве чиновных делений. В этих условиях важнейшим способом регулирования социальных отношений сверху донизу является управление. Данное обстоятельство, ставящее аппарат управления в особые условия при ограниченных возможностях социального контроля, способствует консолидации, институционализации и росту бюрократии как особого социального слоя. Такой подход объясняет, в частности, устойчивую тенденцию к увеличению не только сети учреждений, но и резкий подъем численности чиновничества на всем протяжении рассматриваемого периода. Количество приказных людей в государственных учреждениях только во второй половине XVII в. выросло более чем втрое, а в дальнейшем эта тенденция развивалась по восходящей линии.

Таким образом, наметившиеся у истоков формирования русской государственности направления социальной эволюции достигают кульминации в новый период русской истории, подготавливая утверждение абсолютизма в петровскую эпоху и во многом обуславливая его дальнейшее развитие.