Финансовая система понимается как совокупность финансовых отношений по образованию и использованию фондов денежных средств различной функциональной предназначенности (централизованные фонды, страховые фонды, децентрализованные фонды предприятий и организаций, банки и др.).[70] Она включает звенья как публично-правового, так и частно-правового характера, взаимодействующие между собой, в том числе по линии поступления и использования денежных средств, в целях реализации как государственных, так и частных интересов, защищаемых государством (возложение налогов на организации, в результате чего в бюджет поступают доходы, предоставление денег из бюджета в режиме бюджетных инвестиций в целях поддержки предприятий и т. д.). Следует согласиться с мнением доктора юридических наук, профессора О. Н. Горбуновой, обосновывающей наличие прямых и обратных связей между различными звеньями финансовой системы, финансовыми правоотношениями: «любые мероприятия государства могут быть успешно осуществлены только при условии хорошо развитой финансовой системы государства и норм финансового права, регулирующих эту систему».[71] Это подразумевает, что средства, сосредоточенные в бюджетах, направляются на поддержку иных звеньев финансовой системы (в режиме государственных расходов, целевых программ), что информирует о состоянии этих звеньев. Поэтому бюджеты (бюджетная система как их совокупность), будучи фондами, опосредующими распределение национального дохода в общегосударственных интересах, занимают основное место в финансовой системе.

При том, что все звенья финансовой системы характеризуются спецификой формирования и использования, связующим их моментом является система взаимосвязанных, «взаимообменных» потоков денежных средств: из бюджета – в связи с использованием – расходованием сосредоточенных в нем средств, в бюджет – в связи с направлением обязательных платежей, например, в виде налогов, уплачиваемых хозяйствующими субъектами. Отсюда бюджетный метод ведения государственного хозяйства имеет организующее, как следствие – управленческое – значение для финансовой системы в целом.

Отмеченная роль бюджета прослеживается в юридическом регулировании соответствующих финансовых отношений. Действующее законодательство России бюджет трактует как «форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ).[72]

В финансово-правовой науке сущность бюджета характеризуется неоднозначно. Бюджет понимается как отношения по поводу распределения национального дохода для формирования централизованного денежного фонда в целях выполнения функций государства;[73] «абстрактное выражение всех процессов в области экономики и социальной сферы, происходящих в государстве». Бюджет – это доходы и расходы государства, он позволяет аккумулировать основные публичные ресурсы, предназначенные для финансового обеспечения государства.[74] Сведя воедино различные подходы к сущности бюджета, его следует рассматривать в трех аспектах: материально-правовом, экономическом, публично-правовом. Разностороннее понимание бюджета сформировалось к концу 19 века – началу 20 века. До этого периода он рассматривался, например, как акт одобрения доходов и расходов государства (Р. Штурм),[75] «зависимость доходов от расходов», «закон государственного хозяйства» (Л. Штейн),[76] «экономический план» (И. Х. Озеров),[77] «по форме закон; по содержанию …административная мера» (М. Коркунов).[78]

В материально-правовом смысле бюджет выполняет роль фонда денежных средств, находящегося в ведении государства. Бюджетом как фондом наделяются входящие в состав государства публично-правовые образования. В широком смысле фонд – совокупность денежных и иных ресурсов целевого назначения, находящихся в распоряжении хозяйствующих субъектов, государственных институтов.