В большинстве работ, посвященных управлению публичным имуществом, критикуется недостаточно выверенная система управления и распоряжения таким имуществом, подчеркиваются основные пороки этой системы: отсутствие единой концепции и целей управления, наличие дублирующих полномочий, нечеткие критерии разграничения предметов ведения и полномочий в сфере отношений публичной собственности, смешение публично-властных полномочий и полномочий хозяйствующих субъектов, коррумпированность органов и должностных лиц публичной власти.[154]

В юридической литературе обоснованно предлагается принять Федеральный закон об управлении государственной собственностью, призванный определить порядок формирования государственной собственности (федеральной и субъектов Федерации), взаимоотношения двух уровней власти по поводу государственной собственности, понятие управления государственной собственностью, порядок управления федеральной собственностью, основные принципы управления государственной собственностью субъектов РФ и муниципальной собственностью, категории объектов государственной собственности и их правовые режимы, органы, управляющие собственностью, и разграничение их компетенции. При этом построение системы органов по управлению имуществом должно базироваться на принципах самостоятельности организации и осуществления каждым уровнем власти (федеральным и региональным) управления собственностью; взаимного учета интересов при осуществлении управления; участия в управлении федеральной собственностью субъектов Федерации и наоборот; делегирования полномочий органами исполнительной власти в области управления собственностью.[155]

Из буквального толкования Конституции РФ не совсем ясно, кто является титульным собственником общенационального имущества в Российской Федерации. В конституционно-правовой литературе высказано мнение о том, что субъектами правовых отношений публичной собственности, прежде всего, являются: многонациональный народ (ст. 3 Конституции РФ), народы Российской Федерации, проживающие на определенной территории (ст. 9), национальные меньшинства (п. «в» ст. 71), малочисленные этнические общности (п. «м» ст. 72), будущие поколения (преамбула Конституции РФ), местное население (п. 1 ст. 130 Конституции РФ).[156] Только Гражданский кодекс РФ конкретизировал ответ на этот вопрос: согласно п. 2 ст. 212 ГК имущество может находиться в собственности Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальных образований. Правда, представители конституционного права полагают, что понятие субъекта права публичной собственности, его основные свойства и полномочия должны быть предметом исследования конституционного права и объектом конституционно-правового регулирования.[157]

Действительно, конституционно-правовой статус публично-правовых образований (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования) определяется нормами конституционного законодательства, в том числе при участии субъектов конституционного права в отношениях собственности. Но гражданское законодательство вправе, на наш взгляд, принимать участие в нормативно-правовом закреплении особенностей участия субъектов конституционного права в имущественных правоотношениях (отношениях, регулируемых гражданским законодательством) (по аналогии со ст. 124–125 ГК). Отраслевое законодательство (в том числе и гражданское) может, согласно современной российской конституционно-правовой доктрине, конкретизировать положения Конституции РФ по вопросам, относящимся к отраслевому предмету правового регулирования, а если конституционные нормы прямого действия отсутствуют, то, исходя из принципов (видов, способов) конституционного толкования, законодатель вправе, на наш взгляд, закрепить существенные особенности отношений собственности и их субъектов в нормах гражданского законодательства. Современная юридическая практика и само гражданское законодательство показывают, что отношения публичной собственности, прежде всего в имущественном обороте, обеспечиваются в большой степени гражданско-правовым регулированием.