Соотношение использования публичных и частноправовых средств (методов) в регулировании экономических (имущественных) процессов в отдельно взятой стране отличается весьма большим разнообразием в зависимости от социально-экономической ситуации, политической обстановки, традиций, правового менталитета общества и задач, стоящих перед государством на том или ином этапе своего развития. Истории известна, например, эффективная роль государства США в сфере экономики и социальных отношений в период 1929–1933 гг., когда мировой экономический кризис заставил Конгресс США по инициативе президента Ф. Рузвельта принять и реализовать программу антикризисных мер («новый курс»), заключающихся, в частности, в разработке Закона о восстановлении промышленности, Чрезвычайного банковского закона, законов об обращении ценных бумаг, о регулировании сельского хозяйства, о рефинансировании фермерских долгов, о трудовых отношениях, о социальном страховании.[8] В тех странах, где успешно функционируют принципы рыночной экономики (например, США, Япония), роль публично-правовых средств сведена к минимуму, и, наоборот, там, где рынок только наращивает свои темпы, где велика доля государственного сектора, требуется активное вмешательство самого государства. К последнему типу государств относится и Российская Федерация.
Однако наряду с правовым регулированием имущественных отношений в качестве политического суверена, основного звена политической системы общества, административно-властной структуры государство может принимать участие в гражданско-правовых отношениях путем непосредственного или опосредованного участия в качестве субъекта гражданского права.
Впервые в истории российского законодательства (вслед за Основами гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г.) российский законодатель в гл. 5 ГК РФ (в дальнейшем – ГК) предусмотрел (наряду с физическими и юридическими лицами) участие государства в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, в качестве третьей разновидности субъектов гражданского права (вещного и обязательственного). В то же время регламентация этих правил в ст. 124–127 ГК отнюдь не разрешила всех проблем исследуемой сферы, а, наоборот, вызвала дальнейшую острую теоретическую дискуссию среди ученых по обсуждаемому вопросу, некоторые аспекты которого мы и попытаемся затронуть в предлагаемом исследовании.
Как следует из содержания упомянутой ст. 124, а также из п. 1 ст. 2 ГК, законодатель представил государство в качестве субъекта гражданского права не как единое публично-правовое образование, а в виде Российской Федерации, ее субъектов (государственных образований) и муниципальных образований, выступающих в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. Отдельные юристы вполне правомерно называют эти публично-правовые образования особыми субъектами права (sui generis)[9], особыми участниками гражданского оборота.[10]
И это правильно по многим причинам правового характера. Гражданский кодекс РФ (п. 2 ст. 124) не признает публично-правовые образования юридическими лицами, а лишь разрешает применять относительно них нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей субъектов публичного права. В свое время известный российский цивилист А. В. Венедиктов писал: «Когда буржуазные кодексы устанавливают те или иные положения о юридических лицах публичного права, они подходят к ним как к участникам гражданского оборота, т. е. как к носителям гражданской правоспособности, иными словами, – как к юридическим лицам именно гражданского права».