Сложность и противоречивость данного явления, охватившего все сферы жизни общества, обусловили необходимость осмысления понятия и истории бюрократии. Ее корни и истоки были рассмотрены французским мыслителем Сен-Симоном (1760—1825), обратившим внимание на особую роль организации в развитии общества. Он справедливо полагал, что в будущем власть не будет передаваться по наследству, а сосредоточится в руках тех, кто обладает специальными знаниями.

Научное описание бюрократии дал немецкий философ Гегель (1770—1831).Он исходил из принципа разделения власти между государством и гражданским обществом, положив в основу анализа деятельность корпораций (замкнутых организаций). Определенный вклад в разработку проблем бюрократии внес французский философ О. Конт (1798—1857). В частности, он подчеркивал, что социология теоретически обосновывает органическую связь «порядка» и «прогресса», тем самым подводя итог спору «анархистов», не признающих порядка, и «ретроградов», отвергающих прогресс. Отметим также важную мысль Конта о том, что в создании социальных организаций немалая роль отводится «стихийным», «естественным», тенденциям.

Однако только немецкий социолог М. Вебер (1864—1920) впервые представил проблематику бюрократии системно. Он исходил из того, что бюрократия – наиболее рациональная форма осуществления власти, особенно в государстве, функционирующем на правовых принципах. Его заслуга состоит в выделении основных признаков бюрократии как механизма управленческой деятельности, в описании типа бюрократического функционера в рамках системы «легального господства».

Актуальными и на сегодняшний день представляются выделенные М. Вебером основные признаки бюрократии:

1) руководство официальными делами осуществляется неизменными методами;

2) решение опирается на комплекс норм и признаков, которые определяют обязанности каждого функционера и его управленческо-исполнительную деятельность;

3) властные функции и ответственность каждого функционера, представляющие часть иерархической властной системы, определяются не его индивидуальными качествами, а занимаемым им местом в этой системе;

4) средства, обеспечивающие властные функции функционера, являются прерогативой властной системы, а не функционера. Последний несет ответственность лишь за использование этих средств при осуществлении порученных ему функций;

5) весь процесс функционирования бюрократической системы (и его подсистем) представляет собой субпроизводство документов, выражающих властную волю вышестоящей властной системы (а в производстве собственных властных документов – в пределах своих функций).

Согласно точке зрения М. Вебера, бюрократическая организация характеризуется: эффективностью, достигаемой за счет строгого разделения обязанностей между членами организации; строгой иерархией власти; формально установленной и четко зафиксированной системой правил, обеспечивающей единообразие управленческой деятельности; безличностью административной деятельности и эмоциональной нейтральностью отношений, складывающихся между функционерами организаций.

Безличность, рациональность, строжайшую регламентируемость, ограниченность ответственности М. Вебер считал «идеалом» всякой организации. С его точки зрения, бюрократическое управление – это наиболее совершенная и эффективная форма господства, и потому для потребностей массового повседневного управления оно просто неизбежно. Выбор возможен только между «бюрократизацией» и «дилетантизмом» управления. Позитивные стороны бюрократии Вебер видел в ее предметном знании технологии управления, в переводе задач и целей политического характера в рационально-технологические формы и нормы управления. В то же время он указывал на опасность тотальной бюрократизации общества, чему могут, как он считал, противостоять только парламентское устройство и многопартийность как факторы, нейтрализующие бюрократическую агрессивность аппарата, узурпаторские тенденции бюрократии.