Безвластие, отсутствие надежной опоры толкало Временное правительство к союзу с Петроградским советом, в большой степени отражавшим настроение улицы. Цена была высока. Принятые под давлением Совета решения демонтировали институты государственности не только в центре, но и на местах, там, где по инерции они еще могли работать.

Временное правительство распустило полицию, отправило в отставку губернаторов^>84. Хаос и безвластие уже были реальностью в Петрограде и Москве. Затем они распространялись по всей России. Советы становились механизмом, парализующим попытки обеспечить порядок^>85. Однако, как показали июньские события 1917 г., в критических ситуациях и Петроградский совет не смог найти ни одного полка, готового его защищать^>86.

Между февралем 1917 г. и осенью 1918 г. говорить о наличии государственной власти не приходится. Стояли здания, привычно ассоциирующиеся с властью, в высоких кабинетах сидели чиновники, но в их подчинении не было структур, обеспечивающих контроль за положением в стране, охрану границ, сбор налогов. У них не было инструментов принуждения, позволяющих добиваться исполнения законов, распоряжений.

В первую очередь безвластие проявлялось в районах, населенных национальными меньшинствами: 6 декабря 1917 г. (по новому стилю) о независимости объявила Финляндия, 11 декабря – Литва, 12 января 1918 г. – Латвия, 22 января – Украина, 24 февраля – Эстония, 22 апреля – Закавказье, 3 ноября – Польша. Процесс дезинтеграции государства не ограничился национальными окраинами. Дело было даже не в лозунге: «Вся власть Советам!», дающем основание советам разных уровней, вплоть до волостных, вести себя как независимое правительство. У Петрограда, позже у Москвы не было аппарата, позволявшего контролировать ситуацию на местах. В губерниях не обращали внимания на поступающие из центра директивы, объявляли о своем праве принимать решения по любому вопросу.

Вот как положение на Украине, формально контролируемой Москвой, описывал представитель немецких властей: «Внутреннее положение Украины более всего напоминает состояние Мексики после падения Хуэрты. В стране нет никакой нейтральной власти, захватывающей более или менее значительную территорию. Вся страна разделена на целый ряд отдельных областей, ограничивающихся пределами уезда, города, а иногда даже отдельными селами и деревнями. Власть в таких областях принадлежит различным партиям, а также и отдельным политическим авантюристам, разбойникам и диктаторам^>87.

Лозунги национальной независимости при безвластии на окраинах империи помогали заручиться поддержкой со стороны населения. Между тем границы новых образований с Россией, друг с другом не были определены^>88. Когда нет центральной власти, особенно острой оказывается ситуация в районах межэтнических конфликтов.

А. Деникин так описывал сложившуюся в то время ситуацию на Северном Кавказе: «Еще в конце декабря чеченцы с фанатическим воодушевлением крупными силами обрушились на соседей. Грабили, разоряли и жгли дотла богатые цветущие селения, экономии и хутора Хасавюртовского округа, казачьи станицы, железнодорожные станции, жгли и грабили город Грозный и нефтяные промыслы. Ингуши, наиболее сплоченные и выставившие сильный и отлично вооруженный отряд, грабили всех: казаков, осетин, большевиков, с которыми, впрочем, были в союзе, держали в постоянном страхе Владикавказ, который в январе захватили в свои руки и подвергли сильному разгрому^>89. Он же о ситуации в Закавказье писал: «25 марта при помощи армянского полка, возвращавшегося из Персии через Баку, армяно-большевики захватили власть в городе. Переворот сопровождался неслыханными зверствами. В городе вырезан был целый мусульманский квартал…