Одно из важнейших направлений государственной деятельности – это правотворчество. В его понимании сегодня обозначились два аспекта. В узком смысле под правотворчеством подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых норм компетентными органами. В широкой трактовке данный процесс «исчисляется» с момента правотворческого замысла и до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие, опубликование и т. д.).

Несмотря на различие в подходах к пониманию правотворчества, это всегда юридическая деятельность, направленная на создание, изменение, отмену нормативных правовых актов. Их известная многоплановость предопределяет структурное содержание правотворческого процесса, который складывается из двух частей. Первая включает в себя организационные вопросы правотворчества, не связанные с юридически значимыми действиями (подготовка проекта нормативного акта, его обсуждение и т. д.); вторая – в своей основе опирается на правовые начала, а точкой отсчета ее функционирования служит решение о подготовке проекта нормативного акта. Обе эти части неразрывно связаны между собой и в общем контексте представляют целостную процедуру по подготовке, официальному обсуждению, принятию и обсуждению правового документа.

Правотворческий процесс – юридическая процедура; т. е. урегулированная правом последовательность совершения правотворческих действий, которая складывается из определенных стадий. В теории административного права высказывается различное понимание совокупности стадий, составляющих правотворческий процесс. Поскольку правотворчество подразделяется на законотворчество, нормотворчество, судебно-административное правотворчество, следует различать особенности каждого из перечисленных видов правотворческого процесса.

Многие авторы рассматривают лишь специфику законотворческого процесса. Так, обращается внимание на то, что законодательный процесс выступает составной частью правотворческого процесса и включает в себя четыре основные стадии:

1) законодательная инициатива;

2) обсуждение законопроекта;

3) принятие закона;

4) обнародование закона.

В других случаях правотворческий процесс рассматривается более широко, как процесс создания нормативно-правового акта, и представляет собой совокупность последовательных организационных действий, которые регулируются конституционными и иными юридическими нормами. Например, С.А. Комаров выделяет два этапа правотворческого процесса, которые распадаются на 10 самостоятельных стадий. Кроме того, правотворческий процесс иногда рассматривается как совокупность шести стадий, относящихся ко всем видам правотворческого процесса:

1) принятие решений о внесении изменения в действующую систему норм права;

2) подготовка проекта нормативно-правового акта либо доработка проекта, внесенного в порядке правотворческой инициативы;

3) рассмотрение проекта нормативно-правового акта правотворческим органом;

4) обсуждение и согласование проекта заинтересованными лицами;

5) принятие нормативно-правового акта.

Такое разнообразие точек зрения на правотворческий процесс обусловливается тем, что существует самое разнообразное законодательство, определяющее порядок создания нормативного правового акта. Так, стадии разработки и принятия закона, определяемые регламентом Правительства РФ, несколько отличаются от стадий разработки и принятия закона Федеральным Собранием РФ.

Органы исполнительной власти занимаются одним из основных видов правотворчества, а именно нормотворчеством или подзаконным правотворчеством, которое, как отмечается в литературе, имеет свои особенности, обусловленные, во-первых, их юридической силой (они занимают более низкую ступень в иерархии правотворчества, чем законы, должны основываться на законах); во-вторых, такое правотворчество является более оперативным и динамичным, осуществляется в упрощенной форме и процессуальном порядке, восполняет пробелы, вызванные несовершенством принятых законов; характеризуется профессиональным знанием сферы правового регулирования.