Статья 64 Основных законов прямо устанавливала, что «Государственный совет и Государственная дума пользуются равными в делах законодательства правами». Первой рассматривала законопроект та палата, в которую он поступал первоначально, и затем передавала в другую палату. Статья 68 Основных законов говорит об этом следующим образом: «Законодательные предположения рассматриваются в Государственной думе и, по одобрении ею, поступают в Государственный совет. Законодательные предположения, предначертанные по почину Государственного совета, рассматриваются в Совете и, по одобрении им, поступают в Думу». Надо отметить, что среди законопроектов, инициированных в Государственном совете, было несравненно меньше тех, рассмотрение которых начиналось в Государственной думе (за первые шесть лет работы Государственного совета по его инициативе обсуждалось только шесть законопроектов[17]). Одной из причин этого было негативное отношение кадетов (а партия конституционных демократов имела довольно много активных членов в Госсовете) к Государственному совету в том виде, как он был создан, и к его праву готовить законопроекты и начинать их рассмотрение.

Согласно Учреждениям Государственной думы и Государственного совета (соответственно статьи 55 и 54), подписанное не менее чем тридцатью членами палаты письменное заявление, в котором содержалось законодательное предположение, подавалось председателю этой палаты. После этого назначалось обсуждение всей палатой желательности внесения изменений в действующий закон или принятия нового закона. На это обсуждение приглашались министры или главноуправляющие, к ведению которых относилось законодательное предположение (об этом их извещали не позднее чем за месяц). В случае если палата признавала желательным выступить с законодательной инициативой, она обращалась к соответствующему министру или главноуправляющему, которому и надлежало подготовить и внести законопроект. Если же министр или главноуправляющий отказывался сделать это, то палата поручала разработку законопроекта одной из своих комиссий. Однако никаких сроков, в течение которых министр (или главноуправляющий) обязан был либо отказаться, либо внести законопроект, установлено не было. Поэтому представители правительства могли просто затяну ть процедуру внесения законопроекта практически до бесконечности. Государственный совет, как уже подчеркивалось, довольно редко выступал с законодательными инициативами, поэтому он не выработал какой-либо устойчивой практики борьбы с подобным затягиванием. Государственная дума же стала поручать своим комиссиям параллельно с министрами (главноуправляющими) разрабатывать законопроекты. Такая практика была признана Сенатом незаконной, и с ней активно и последовательно боролось правительство.

Для принятия законопроекта требовалось его одобрение каждой из палат. Основные законы не предусматривали никаких последующих действий в случае отклонения законопроекта одной из них. Вместе с тем, на практике были выработаны некоторые согласительные процедуры, применявшиеся, когда сторонники законопроекта из одной палаты надеялись найти компромиссный вариант, который был бы принят обеими палатами. После одобрения двумя палатами законопроект, для того чтобы стать законом, подлежал утверждению императором. Подавал его на подпись царю (независимо от того, какая из палат принимала законопроект первой, а какая – второй) председатель Государственного совета. Император обладал правом абсолютного вето. Если законопроект не получал одобрения одной из палат или не был утвержден монархом, то его нельзя было вносить на повторное рассмотрение в течение той же сессии.