. Реформы образования позволили большому количеству лиц ненемецкого происхождения, особенно чехам и другим славянам, занять чиновничьи должности^>28. В последние десятилетия монархии бюрократия почти постоянно вела переговоры с корпоративными организациями для преодоления тупиковой ситуации в парламенте, вызванной конфликтом. После 1897 года все чаще осуществлялись министерские назначения из представителей самых высоких сфер государственной службы. Бюрократия сохранила, и в некоторых случаях даже усилила, контроль над решением множества внутренних административных вопросов: от регулирования торговли и промышленности, санитарии и начального школьного образования до уголовного судопроизводства. Политические партии вступили во взаимовыгодный контакт с бюрократией в надежде, что смогут использовать мощное административное государство в собственных интересах^>29. В то же время бюрократия все больше политизировалась и радикализировалась: в 1960-1870-е годы под воздействием Либеральной партии, а затем, в 1880-1890-е годы, – антисемитской Христианско-социальной партии. Это крайнее выражение приспособления бюрократии создало больше новых проблем, нежели разрешило старых^>30.

Сотрудничество между массовыми партиями и бюрократией продолжилось после крушения империи, когда государства-преемники объединили сильную централизованную бюрократию с избранным парламентом, который, в отличие от отвергнутой имперской модели, контролировался доминирующей этнической группой страны и не имел посредника в лице императора. Роль российской бюрократии в обеспечении стабильности и долговечности империи в сравнительном аспекте является более сложной. Петр I заложил основы современной российской бюрократии введением Табели о рангах. Однако, эта новация, подобно многим другим, не означала радикального разрыва с прошлым. Среди важных элементов, свидетельствующих о непрерывной связи с предыдущим столетием, можно назвать значение выслуги наряду с происхождением, выплату жалованья вместо наделения землей, сближение лиц низкого и высокого происхождения и значительное присутствие интеллектуальной элиты в правительственных учреждениях^>31. Реформы Петра ввели единообразное ранжирование и четкие условия карьерного роста элиты, которые далеко не сразу (только постепенно) заменили родовые и семейные принципы продвижения по службе. Представители знати продолжали занимать высшие должности даже в XIX веке. В то же время военная карьера, в противоположность гражданской, являлась более престижной и до середины XIX века была лучшей гарантией быстрого продвижения по административной лестнице.

Основные изменения в петровской бюрократической системе произошли в период между 1801 и 1848 годами в результате введения министерского правления и возросшего значения официального образования при подготовке будущих государственных служащих. Это привело, в свою очередь, к увеличению разницы между профессиональными бюрократами, все более отделяемыми от земельной собственности, и поместным дворянством; к росту профессиональной специализации и разделению военной и гражданской службы^>32. Преобразования в ходе Великих реформ вызвали появление министерских групп интересов, которые преследовали определенные цели, не зависевшие от личности и срока пребывания в должности того или иного министра^>33. В пределах собственного поля деятельности эти группы интересов были способны осуществлять важные изменения в социальной и экономической жизни империи; они являлись архитекторами Великих реформ.

Но царь Александр II был слишком привержен идее единоличной власти, чтобы позволить сформировать согласованно действующее правительство (т. е. состоящее из единодушно мыслящих реформаторов) даже находящееся под его собственным руководством. Вместо этого Александр II предпочел роль «лавирующего царя», посредника между конфликтующими группами интересов и министрами. Этой стратегии придерживались и его преемники. В результате управляемый бюрократией процесс реформирования осуществлялся непоследовательно, противоречиво и зачастую неэффективно. Повседневное поддержание порядка в провинции, успех которого всегда зависел больше от переговоров, чем от репрессивных мер, затрудняло снижение патриархальной власти губернаторов, личных представителей царя