Панин представлял себя истинным приверженцем самодержавия, защитником системы от жадных, продажных и невежественных чиновников, которые с 1730 года вели правительство по ложному пути, прикрываясь своей верностью государыне. Если его целью была более добродетельная, более эффективная, более информированная администрация, а значит, более справедливая и более стабильная монархия, то его политическое ви́дение во многом совпадало с ви́дением Екатерины. Однако в проекте манифеста Панина и в сопроводительной записке были разбросаны идеи, которые указывали в другом направлении.

Во-первых, прикрываясь защитой самодержавия, Панин, казалось, критиковал все аспекты его деятельности на протяжении последних трех четвертей века. По мнению Панина, Петр I реформировал московскую политическую систему поспешно, не заложив прочной основы. Результатом стал хаос в высшем руководстве, череда фаворитов и «случайных людей» на руководящих постах, а также потенциальная дестабилизация всей страны. Во-вторых, Панин, по-видимому, с подозрением относился к самой логике самодержавного правления, по которой огромным государством управляет один человек. Когда Панин критиковал сенатских прокуроров за незнание законов и недальновидность, когда он нападал на произвол и коррумпированность высших чиновников, он исходил из подверженности любого руководящего лица ошибкам: один человек не может знать всего, и любой склонен к произволу и пороку при отсутствии контроля со стороны другой власти.

В-третьих, Панин не доверял православной церкви как противовесу монарху. Действительно, ни в проекте манифеста, ни в обосновывающем его меморандуме он не упоминает о роли Церкви как советника государя по нравственным вопросам, не подчеркивает необходимость особого отношения к Церкви в Императорском совете или Сенате. Такое молчание в отношении этого важного института было крайне редким в допетровской России и необычным даже в послепетровскую эпоху. Конечно, игнорирование Церкви как существенного политического фактора не означало, что Панин был готов вообще не обращать внимания на религию как составляющую русской жизни. В проекте манифеста он вложил в уста Екатерины заверение о ее долге «пред Богом» и о ее решимости «с помощию Всевышняго» исправить недостатки российского управления [СИРИО 18671916, 7: 210]. Но в документе, где государственный интерес (Staatsraison) утверждался как движущая сила правительства, это были всего лишь шаблонные фразы. В меморандуме Екатерине Панин характеризовал ее «право самодержавства» как «Богом и народом врученное» [СИРИО 1867–1916, 7: 208]. Эта поразительная формулировка, в которой сочетались традиционное христианское обоснование власти (божественное помазание) и концепция народа как источника власти, скорее подрывала самодержавие, чем поддерживала его.

В-четвертых, Панин выступал за власть, подотчетную «обществу» (для обозначения этой группы он использовал латинский термин publica). Именно поэтому он стремился связать монарха определенными юридическими процедурами при принятии законов. По плану Панина, ни один закон не мог вступить в силу без подписи монарха и контрасигнации ответственного статс-секретаря. Это положение, по всей видимости, давало статс-секретарю полномочия, равные монаршим, при принятии законов, касающихся его полномочий. Панин также хотел предоставить статс-секретарям «право» или «свободность» инициировать обсуждение потенциальных конфликтов между новыми и существующими законами, а также конфликтов между новыми законами и общественными интересами. Не является ли это положение его плана аналогом права на протест, которым пользовался Парижский парламент? И требование контрасигнации законов, и право на протест наделяли статс-секретарей беспрецедентной в истории России мерой ответственности перед обществом за свои законодательные инициативы и политические решения.