«Чиновникам палаты государственных имуществ и окружного начальства не дозволяется участвовать в совещаниях государственных крестьян на сельском сходе».
Эта степень либерализма Киселева не была впоследствии достигнута ни в императорской, ни в советской России. Окружной начальник должен заботиться об улучшении нравственности подведомственных ему крестьян, о заведении приходских училищ, о «врачебном благоустройстве», об обеспечении продовольствия на случай неурожайных годов, о местных путях сообщения, об улучшении крестьянского хозяйства. Конечно, он должен заботиться также и о соблюдении государственных интересов, о сборе податей и исполнении натуральных повинностей, правильном отбывании крестьянами рекрутской повинности.
П.Д. Киселев
Третьей административной ступенью было волостное управление. Волости образуются из соединения нескольких сельских обществ с общим числом населения до 6 тыс. ревизских душ. Волостное правление состоит из головы и двух заседателей. Волостной голова избирается на 3 года волостным сходом. Волостной сход составляется из выборных от сельских обществ – по одному от каждых 20 дворов и утверждается палатой государственных имуществ по представлению окружного начальника. Волостной голова может оставаться в должности неопределенное время и увольняется по собственному желанию, по неспособности или по жалобе крестьян. Заседатели избираются на 3 года волостным сходом и утверждаются палатой. Волостной писарь назначается окружным начальником.
Кроме волостного правления, в волости должна быть «волостная расправа» (суд) из двух избираемых сходом «добросовестных» под председательством волостного головы. Она является второй инстанцией для «сельской расправы».
Низшей ступенью администрации и суда в деревне является сельское управление. В 1839 г. для государственных крестьян были изданы «сельский полицейский устав» и «сельский судебный устав», которыми должны были руководствоваться в своей деятельности органы сельского управления и суда.
Вводя в жизнь новые органы крестьянского управления, Киселев старался подобрать удовлетворительный состав чиновников и обеспечить их достаточным содержанием, а затем неуклонно внушал им необходимость благожелательного отношения к крестьянам и строгого соблюдения законности. Министерский циркуляр 1843 г. предписывал чиновникам
«содействовать развитию между крестьянами собственного мирского управления, наблюдать за исполнением преподанных им правил, но не вмешиваться в суждения по делам, принадлежащим сельскому управлению и расправе, ни в постановления мирских сходов, если в собственных своих делах они действуют по праву, предоставленному законом».
Программа Киселева ставила своею целью всесторонний подъем хозяйственного и культурного уровня казенной деревни. При этом Киселев должен был прежде всего встретиться с вопросом об общинном землевладении. Он видел и понимал, что «душевой раздел земель» есть институт, «вредный для всякого коренного улучшения в хозяйстве». Однако институт этот «имеет свою выгоду в отношении устранения пролетариев, и потому составляет вопрос, которого решение выходит из пределов чисто экономических»>31.
Кроме того, Киселев усматривал в общинном землевладении исконный институт народного обычного права. Он желал не только «сохранения существующих законов», но и «соблюдения коренных обычаев народа». Поэтому, сохраняя общинное землевладение, он стремился лишь урегулировать земельные переделы и устранить вредное влияние чрезмерной чересполосицы.
Киселев сознавал вред частых земельных переделов, при которых полевые участки постоянно меняют своих хозяев, «от чего государственные крестьяне не имеют ни охоты, ни выгоды обрабатывать их с должным рачением». При переселении крестьян на новые места и переезде семей из малоземельных селений на соседние казенные земли предполагалось устраивать нераздельные семейные наследственные участки. Этот интересный проект, предвосхитивший идею столыпинских хуторов, был утвержден 9 декабря 1846 г. Николаем I.