Сразу же выяснились два крупных и весьма характерных недостатка созданного механизма продовольственного регулирования. Один из них носил скоре организационно-технический характер, другой – социальный.

Во-первых, множественность регулирующих органов. Это не было результатом чьей-то технической ошибки. Как будет видно в ходе дальнейшего нашего изложения, множественность органов, наделенных директивными полномочиями (распределительными, а затем и плановыми) является непременным атрибутом любых попыток построения жестких административных систем управления экономической жизнью. Несмотря на провозглашаемую иерархичность планово-регулирующих структур, их функции по отношению друг к другу и к объектам регулирования непременно оказываются неоднозначными и взаимно переплетающимися. Так, помимо названного Главного управления, к регулированию или руководству продовольственным делом в качестве самостоятельных (не связанных с ведомством земледелия) органов оказались причастны интендантства фронтов действующей армии, городские и земские самоуправления, местные органы, Министерство внутренних дел и сама сельская производственная часть этого Министерства, Центральный комитет по регулированию массовых перевозок и другие[128].

Во-вторых, отсутствие связи между государственными органами регулирования и представителями мощных и все более влиятельных общественных сил (организаций предпринимателей, земств, городских самоуправлений и т. п.). Общественные организации предлагали активно привлекать своих представителей к деятельности органов госрегулирования и предостерегали относительно опасности убить частную инициативу. По их мнению, система государственного регулирования должна была быть перестроена: во главе ее следует иметь авторитетный общегосударственный орган, основанный на началах ведомственного и общеведомственного представительства. На губернском уровне соответствующие функции сосредоточивались бы в руках общественно-ведомственных совещаний и выборных местными представительными органами уполномоченных. Широкое общественное представительство предполагалось, разумеется, и в низовых комитетах по продовольственному делу[129]. Забегая вперед, отметим, что в этих постановках были заложены основные идеи организации структур государственного регулирования, попытка практической реализации которых будет предпринята в 1917 году Временным правительством.

Осложнение ситуации с обеспечением населения продовольствием в первый год мировой войны заставило правительство в августе 1915 года реформировать систему продовольственного регулирования путем создания Особого совещания по продовольствию. Была предпринята попытка привлечь к его деятельности представителей общественных организаций и представительных органов власти, хотя доминирующую роль здесь играли деятели царской администрации. Руководил Совещанием главноуправляющий земледелия и землеустройства, ставший с октября 1915 года Министром земледелия. Этот орган имел совещательные функции, однако его председатель концентрировал весьма широкие полномочия по контролю за деятельностью предприятий и органов управления, по направлению и распределению продовольственных ресурсов, по наложению секвестров и т. д. с 1 ноября 1915 года – и право устанавливать предельные цены на предметы продовольствия. Однако, несмотря на декларируемые цели и функции, два названных коренных недостатка системы регулирования устранены не были: сохранилась множественность регулирующих органов, а представительство общественных организаций оказалось во многом формальным.