Мировая война резко усилила потребность в координации деятельности всех участников хозяйственной жизни. Централизованное регулирование экономики стало активно внедряться в практику воюющих держав. Меры по координации производственно-хозяйственной деятельности и по ее планомерному регулированию государство стало реализовывать с первых дней мировой войны. Процесс становления системы централизованного руководства экономикой продолжался на протяжении всех военных лет и эстафетой был передан Временному правительству, а от него – правительству народных комиссаров. Но это будет позднее.

В России формирование системы централизованного регулирования шло с двух сторон.

Во-первых, «снизу», путем создания или укрепления уже существующих органов частного капитала. Прежде всего это были военно-промышленные комитеты, призванные упорядочить деятельность крупных и средних частных предприятий, а также Союз земств и городов (Земгор), объединявший преимущественно мелкую и среднюю промышленность. Военно-промышленные комитеты стремились сосредоточить в своих руках все дело распределения военных заказов, устранив от этого по возможности правительственные учреждения. Земгор объединял преимущественно предприятия, обеспечивавшие армию одеждой и другими предметами потребления. А Совет съездов представителей промышленности и торговли (январь 1915 года) предложил создать наделенный большими полномочиями регулирующий орган, который не только руководил бы распределением военных заказов, но и обеспечивал бы первоочередное снабжение промышленности металлом, топливом, транспортом.

Во-вторых, «сверху», когда правительство создавало специальные органы для урегулирования основных проблем военной экономики. Таковыми стали особые совещания – по обороне, по продовольствию, по топливу и по транспорту, во главе которых стояли министры. Именно этот путь и стал доминирующим. Правительство с подозрением относилось к настойчивым предложениям крупных промышленников о регулировании хозяйственной деятельности через организации предпринимателей, увидев, похоже, в таком развитии событий угрозу традиционной модели управления (и собственной власти).

Разница между обоими подходами состояла в понимании механизма, обеспечивающего единство действий хозяйствующих субъектов. Сильная российская бюрократия связывала решение задачи регулирования экономической жизни прежде всего, или даже исключительно, с собственной деятельностью, с укреплением административно-распорядительных прав власти по отношению к предприятиям. Промышленники же желали взять решение этих задач в свои руки, поскольку их участие в политической жизни, несмотря на демократические реформы прошлого десятилетия, оставалось ограниченным, а отношения с царским правительством – прохладно-настороженными.

Помимо правительства и крупных промышленников, существовала в стране еще одна сила, уделявшая повышенное внимание вопросам урегулирования хозяйственной жизни. Набирали силу левые партии и мыслители, социальные организации, влияние которых на общественное сознание заметно возросло. Представители этих течений, резко критикуя власти и предпринимателей, постоянно подчеркивали необходимость принятия самых решительных мер для усиления централизации руководства экономикой. Осуществление таких мер связывалось непосредственно с повышением роли государства, хотя и значительно продвинутого в направлении демократии и политического либерализма.