Из Конституции никак не следует, что Президент не вправе применять к главе региона меры ответственности, включая временное отстранение или отрешение от должности (более того, он обязан это делать, ведь включение глав в единую систему исполнительной власти в качестве звеньев предполагает отношения субординации между ними и Президентом). Или что на федеральном уровне не может быть предусмотрено требования избирать часть регионального парламента по партийным спискам. Или что кандидатуры на должности судей федеральных судов должны согласовываться с властями регионов.
Несомненно, Конституция соблюдается не всегда. И далее будут приведены примеры, когда она нарушалась. В этом, разумеется, ничего хорошего нет. Но, во-первых, эти нарушения явно не осознавались как нарушения, то есть прямого умысла попрать Конституцию не было. По крайней мере внешне это выглядит так. Во-вторых, эти нарушения не идут ни в какое сравнение с тем, что позволяли себе Ельцин и Верховный Совет в 1992 – 1993 гг., с тем, как они обращались с Основным Законом. Как и с реалиями 1993 – 1999 гг. Все познается в сравнении.
4
Четвертый принцип – принцип формальной компенсации. Суть его состоит в том, что изъятые у регионалов в процессе централизации властные и другие ресурсы в некоторой степени компенсируются, причем публично и формально. Это делается, чтобы не допустить распространения оппозиционных настроений среди элиты, а также излишнего ослабления субфедеральной власти, чреватого частичной потерей управляемости страной, разрушением региональных политических машин. Немалую роль играет и то, что большинство регионалов, особенно в последние годы, вполне искренне лояльны Кремлю и, в общем, адекватно воспринимают централизацию. Так что обижать их неправильно как по «политическим», так и по «гуманитарным» соображениям.
Именно поэтому изменение порядка формирования Совета Федерации сопровождалось учреждением Государственного совета, а отмена прямых выборов глав – предоставлением региональным властям ряда дополнительных властных ресурсов. Кремль встал на сторону глав в дискуссии о порядке отсчета количества сроков, отработанных ими на своих постах с учетом действовавшего в 1999 – 2004 гг. запрета избираться главой более двух раз и т. д.
Практикует Центр и индивидуальные компенсации. Регионы, соглашающиеся на объединение, получают дополнительные средства на свое развитие. Глав, добровольно или под давлением Центра ушедших в отставку, обычно трудоустраивают (кого-то сделали вице-премьером, пусть и ненадолго, а кому-то досталась только должность помощника Руководителя Администрации Президента).
Часть II
Практика
Глава 1
Реформы 2000 – 2002 гг.
В 2000 г. внутри федеральной власти в целом и президентуры в частности сложился полный консенсус относительно того, что в стране нужно наводить порядок и что ресурсов, необходимых для этого, вполне достаточно. Был провозглашен курс на укрепление вертикали исполнительной власти и установление «диктатуры закона». И, несмотря на отсутствие необходимого единства в конкретных подходах, была проведена целая серия успешных централизаторских реформ.
Нельзя также не сказать, что регионалы в целом позитивно приняли централизацию. Конечно, многие из них сопротивлялись тем или иным проектам Центра – как индивидуально, так и объединяясь в коалиции. Однако никакого единого фронта «губернаторской России» против путинского курса не было. Его даже не пытались создать. И причина не только в том, что регионалы не вполне осознавали себя единой корпорацией с общими интересами, и не в том, что Кремль одних запугал, с другими договорился и т. д. Все главы так или иначе понимали объективную необходимость и неизбежность централизации и отваживались оспаривать только ее конкретные формы и сроки. Были и те, кто воспринимал происходящее как закономерный финал «праздника непослушания» 1990-х или даже как заслуженное наказание.