Следует подчеркнуть, что в это время происходит укрепление великокняжеской власти в судебной сфере управления и контроля. Сосредоточив судебную власть в своих руках, великий князь добился того, что «государево дело» становилось делом «земским», позволив сосредоточить весь аппарат судебной власти в своих руках, превратить судебную власть, как правильно отмечает профессор В. Г. Бессарабов, в суд «палатный», «приказной», т. е. государственный. Этими изменениями было завершено дело централизации управления, контроля и, что весьма важно для развития государства и контроля, ликвидировалась система феодального суда и управления, которая господствовала на Руси в удельных княжествах в виде натурально-хозяйственной системы «кормлений» и вотчинного иммунитета[30].

Главным в новом государственном управлении России было то, что вместо контроля, проводившегося лицами, случайно назначавшимися для различных дел, устанавливается управление и контроль со стороны специальных присутственных мест – органов, которые имели специальное устройство, определенный круг обязанностей и образ действий. Этими присутственными местами стали так называемые приказы и именно в системе приказного управления находятся истоки системы контроля в России.

Растет количество управлений, которые ведают различными вопросами и присоединенными территориями, возникают новые вопросы, направления деятельности, создаются новые приказы, количество которых к концу XVI в. дошло до 50[31].

Развитие российского государства, объединявшегося под верховенством государя всея Руси, привело к созданию сословнопредставительной монархии. Изменилось и местное управление, что повлекло за собой изменения и в осуществлении контрольных функций, способствовало появлению новых контрольных органов.

Вместо системы наместников-кормленщиков, которая существовала достаточно длительное время, были созданы губные органы, члены которых выбирались из определенных слоев населения. Дворяне и боярские дети выбирали главу губного органа – губного старосту, который утверждался Разбойным приказом. Этот приказ разрабатывал для местных органов наставления (наказы) по вопросам борьбы с общеуголовными преступлениями.

Вместе с тем создавались местные органы самоуправления, на которые также возлагались контрольные функции.

По предложению царя на стоглавом соборе в 1551 г. было одобрено положение о повсеместном назначении выборных старост, целовальников, сотских и десятских, которые наделялись определенными контрольными функциями, а также управленческими полномочиями. В то время в Московском царстве земская самодеятельность и самоуправление имели большой простор, приобрели широкий размах и не отграничивали свою деятельность от дел правительственных.

Вместе с тем размах движения крестьянства, недовольного своим положением, и особенно восстание под предводительством Болотникова, события «смутного времени», иностранная интервенция показали, что губные и земские органы не обеспечивают в должной мере царских интересов. Было принято решение о введении института воеводского правления: в уезды и города Разбойным приказом назначались воеводы из числа дворян и бояр, которые затем утверждались Боярской думой и царем. Институт воеводского правления не имел ничего общего с системой «кормления». Воевода получал жалованье от царя и ему было запрещено обирать местное население. Осуществляя управление, ведя борьбу с преступностью и нарушениями установленного порядка, контролируя исполнение царских указов, воеводы способствовали развитию хозяйственной деятельности, а следовательно, проводили финансовый контроль. Они вели учет количества земель и доходности земельных участков всех хозяйств, т. е. по существу контролировали ведение хозяйственной деятельности и обеспечивали получение причитавшихся государству, казне сборов и доходов. Непосредственно налоги собирали выборные старосты и целовальники, учрежденные ранее, под контролем воевод.