Законодательный процесс – это носящая официальный характер деятельность, в процессе осуществления которой то или иное лицо, во-первых, действует в качестве уполномоченного субъекта, а его действия, во-вторых, выступают в роли юридического факта, порождающего, в-третьих, определенное правоотношение между участниками этого процесса.

А.А. Белкин полагает, что применение термина «законодательный процесс» вообще неуместно, так как в свете истории права процесс – это такой порядок, которому присуще принудительное осуществление права, и таким субъектом, который стоит вне круга лиц, включаемых в осуществляемое правоотношение (например, уголовный процесс, гражданский процесс). Сам же он употребляет термин «процедура законодательного правотворчества».29

По поводу этих точек зрения отметим, что отождествление понятий «правотворчество» и «законотворчество», как это делает С.С. Алексеев, вряд ли является правильным. В равной мере ошибочным будет отождествление понятий «правотворческий процесс» и «законодательный процесс».

Эти понятия не являются равнозначными. Понятия «правотворчество» или «правотворческий процесс» связаны с принятием нормативных правовых актов в целом, понятия «законотворчество» или «законотворческий процесс» в своем специальном значении связаны лишь с одной разновидностью нормативных правовых актов – с законами.

В связи с изложенным следует, на наш взгляд, признать правильной точку зрения А.М. Мицкевича, который считает целесообразным разграничить понятия «создание нормативного акта» и «законодательная деятельность». По его мнению, процесс создания нормативного акта подразделяется на подготовку проекта, рассмотрение и принятие его правотворческим органом, опубликование акта. Законодательная деятельность является более узким понятием, что следует из соотношения понятий «нормативный акт» и «закон». Законодательная деятельность состоит из таких стадий, как законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, утверждение или принятие закона, опубликование закона.30

Естественно, что процесс разработки и принятия, скажем, областного закона отличается от процесса разработки и принятия распоряжения областной администрации. В то же время есть определенные закономерности и правила разработки и принятия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, общие для всех видов этих актов.31

Кроме того, Л.В. Дорофеева не соглашается и с точкой зрения А.П. Любимова, поскольку понятие «законодательная деятельность» он ограничивает лишь федеральными законами. Между тем законы принимаются не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации.32

Касаясь мнения А.А. Белкина, согласно которому применение термина «законодательный процесс» в данном случае вообще неуместно, следует признать его определенную правоту. Действительно, данное понятие явно не «ложится» в один ряд с такими традиционными понятиями, как «уголовный процесс» или «гражданский процесс». Но, с другой стороны, понятие «законодательный процесс» также стало достаточно распространенным и употребительным (как, кстати, и понятие «бюджетный процесс») и получило в настоящее время широкое признание. Поэтому, как указывает Л.В. Дорофеева, соглашаясь в принципе с точкой зрения А.А. Белкина, необходимо пользоваться термином «законодательный процесс».

Следует отметить, что в научной литературе высказаны различные точки зрения по поводу количества стадий законодательного процесса, их содержания и даже их наименования.

Так, С.С. Алексеев в свое время полагал, что законодательный процесс состоит из двух стадий: 1) подготовка законопроекта; 2) официальное возведение воли народа в закон.