С учетом изложенного можно сформулировать следующие выводы
Реализацией принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении расходов и формировании доходов бюджетов является, на наш взгляд, фактическое использование закрепленных ст. 31 БК РФ субъективных прав и выполнение установленных ею юридических обязанностей, касающихся осуществления расходов и формирования доходов бюджетов.
В ст. 31 БК РФ есть несколько правил, регламентирующих отношения по осуществлению расходов и формированию доходов бюджета. Нормы, сходные по содержанию с правилами ст. 31 БК РФ, появились в отечественном финансовом праве задолго до принятия Кодекса: они были предусмотрены советским законодательством и обеспечивали публично-правовым образованиям лишь минимальную финансовую самостоятельность (гораздо меньшую, чем гарантированная действующим БК РФ). В советских нормативных актах положения, аналогичные закрепленным ст. 31 БК РФ, не провозглашались принципами бюджетной системы, а выступали в качестве обыкновенных норм позитивного права, непосредственно регулировавших общественные отношения. Значение принципов бюджетной системы они приобрели с принятием БК РФ.
Поскольку граждане, организации и публично-правовые образования выступают в качестве субъектов общих прав, вытекающих из принципа самостоятельности бюджетов, любой гражданин, организация или публично-правовое образование, на наш взгляд, может принимать меры, направленные против нарушения принципа самостоятельности бюджетов, в том числе обращаться за судебной защитой.
§ 2.2. Основные проблемы реализации принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении бюджетных расходов
В сфере расходования бюджетных средств все публично-правовые образования обладают определенной самостоятельностью, которая гарантируется ст. 31 БК РФ. Однако, как показывает противоречивая правоприменительная практика по бюджетным спорам, с очень большими трудностями сопряжено выявление границ самостоятельности публично-правовых образований в вопросах осуществления бюджетных расходов.
Ограничения самостоятельности публично-правового образования в вопросах расходования бюджетных средств
Среди закрепленных принципом самостоятельности бюджетов прав и обязанностей, касающихся расходования бюджетных средств, центральное место занимает право всякого публично-правового образования на осуществление бюджетных расходов. КС РФ справедливо указывает, что это субъективное право не является абсолютным[244]. Ведь, как следует из ст. 31 БК РФ, публично-правовое образование имеет право в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств своего бюджета. Иными словами, принцип самостоятельности бюджетов прямо допускает законодательное ограничение (установление пределов осуществления) права на расходование бюджетных средств.
Можно выделить следующие ограничения права на расходование бюджетных средств:
1) конституционно-правовые (обусловленные разграничением предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти), делящиеся на:
• позитивные;
• негативные.
2) бюджетно-правовые (вытекающие из бюджетного законодательства).
Особого внимания заслуживают конституционно-правовые ограничения.
Конституционно-правовые ограничения права на расходование бюджетных средств предопределены особенностями политико-территориального устройства РФ и характерными свойствами бюджета как экономического и правового явления. Согласно ст. 6 БК РФ бюджеты предназначены для «финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления», то есть публичной власти всех уровней. РФ является государством, имеющим три уровня территориальной организации публичной власти: