По свидетельству В. А. Поссе, за рабочее законодательство высказывались крупные петербургские фабриканты, а московские и провинциальные находили, что оно вредно и противоречит «свободе труда». На более активное и заинтересованное правотворчество государство вынуждено было пойти после массовых выступлений рабочих в 1878–1879 гг., а также в 1884–1885 гг., которые зачастую сопровождались погромами. После этого 1 июня 1882 г. был принят закон «О работе малолетних», который запрещал прием на фабрики и заводы детей от 12 до 15 лет. Для надзора за исполнением закона была учреждена фабричная инспекция, состоящая из фабричных инспекторов, подчиненных департаменту торговли и мануфактур Министерства финансов.

12 июня 1884 г. был принят закон о школьном обучении малолетних рабочих. 3 июня 1885 г. – закон о воспрещении ночных работ для женщин и подростков, не достигших 17 лет, на прядильных и ткацких фабриках.

Наконец, 3 июня 1886 г. был принят чрезвычайно важный закон «О регулировании взаимных отношений фабрикантов и рабочих, а также найма последних на фабрики и заводы». Он ввел расчетные книжки, запретил произвольные штрафы, размеры последних должны были утверждаться фабричной инспекцией. Была запрещена выдача зарплаты товарами и купонами, установлено обязательство выдавать заработную плату не менее двух раз в месяц, запрещалось также делать вычеты за уплату долгов и врачебную помощь.

Этим законом были значительно расширены полномочия фабричных инспекторов, а также создан особый орган – фабричное присутствие, которое функционировало в губерниях. Этот орган состоял из представителей местной администрации, суда, фабричного инспектора, городского управления и земства. На губернские по фабричным делам присутствия возлагалось:

1) издание обязательных постановлений о мерах, которые должны быть соблюдаемы для охранения жизни, здоровья и нравственности рабочих во время работы и при помещении их в фабричных зданиях, а также в отношении врачебной помощи рабочим;

2) составление дополнительных правил, касающихся отношений к фабричному или заводскому управлению подручных рабочих, а равно рабочих, работающих артелью или на отряд;

3) разрешение сомнений, встречаемых чинами при применении правил.

Обязательные постановления должны были публиковаться в местных ведомостях(губернских, полицейских или в ведомостях градоначальства), а также выставляться в полицейских управлениях, волостных правлениях и на тех фабриках и заводах, для которых они изданы.

Поскольку эти положения закона касаются нормотворческой деятельности губерний в области труда, представляется необходимым анализ того, насколько активной была эта деятельность и по каким вопросам социально-трудовой сферы принимались постановления.

Обнаруженные в упомянутом сборнике А. Кобеляцкого разъяснения Министерства внутренних дел и финансов за 1894–1895 гг., относящиеся к деятельности фабричных присутствий по принятию обязательных постановлений, позволяет сделать вывод о том, что фабричные присутствия интенсивно пользовались нормотворческими правами.

Так, разъяснение от 28 января 1895 г. № 1-728 посвящено уточнению полномочий местных фабричных присутствий по принятию постановлений о регулировании продолжительности рабочего времени. По этому поводу разъяснялось следующее: «Вредное влияние переутомления для взрослых рабочих (в отличие от женщин и подростков) менее заметно, но в крайних пределах влияние это очевидно, и поэтому нельзя отрицать, что некоторые ограничения произвола в этом отношении фабрикантов, особенно в тех случаях, когда они никакого ущерба материальным их интересам приносить не могут, существенно необходимы как одна из мер охранения жизни, здоровья и нравственности рабочих. Поэтому издание постановлений об ограничении продолжительности работ взрослых рабочих входит в круг обязанностей губернских присутствий по фабричным делам».