Позиция экономической науки относительно роли правительства в сокращении неравенства доходов, борьбе с бедностью и, шире, в защите граждан от рисков, имеющих экономические последствия, всегда была менее определенной. Строго говоря, это разные функции, хотя их часто ошибочно принимают за одну. Как мы увидим позже, смешение этих функций имело место в политике множества стран. Не существует теории, которая запрещала бы правительству выравнять распределение доходов с помощью, скажем, негативного подоходного налога или иных инструментов, после чего оставить граждан один на один с рынком и экономическими рисками. Или, наоборот, правительство могло бы оставить распределение доходов в том виде, как оно сложилось на рынке, и заниматься самыми серьезными экономическими рисками конкретных людей, с которыми они не могут справиться самостоятельно.

Ни одна из общепринятых теорий не рассматривает эти вопросы. Некоторые экономисты, философы и политики выступали в поддержку вмешательства государства в перераспределение расходов (например, Hochman and Rogers, 1969; Rawls, 1971; Ролз 1995; Sen, 1979; также см. обсуждение государств всеобщего благосостояния в Скандинавии в главе 13). За последние десятилетия многие действия правительств обосновывались необходимостью выравнять распределение доходов либо защитить граждан от конкретных рисков, имеющих экономические последствия. Эти две задачи иногда рассматривались как самостоятельные, но чаще считались единой задачей. Но по факту государственное вмешательство намного реже имело целью «адресное» устранение провалов рынка в сфере распределеления доходов и намного чаще сводилось к неадресному перераспределению.

Ричард Масгрейв в своей известной книге (Musgrave, 1959) отвел важную роль «перераспределительной» функции бюджета (хотя и не дал ей четкого определения), предполагая, что перераспределение в сочетании с распределением ресурсов и стабилизацией исчерпывающе описывают все ключевые функции государства. Он показал, что решения о перераспределении «невозможны в рамках рыночного процесса» и что для них «нужен политический процесс» (Musgrave, 1959, p. 19). Разумеется, при этом возникает признаваемая многими экономистами и политологами опасность того, что политический процесс вместо удовлетворения общественных интересов лишь активизирует погоню за рентой, которая приведет к непредсказуемым и не столь желательным последствиям; также политический процесс может нарушить работу рыночной экономики, искажая систему вознаграждения индивидов. В прошлом «политический процесс» или, точнее, использование государством права на принуждение часто приводило к нарушению работы рынка и перераспределению дохода от населения к господствующей группе олигархов. В современную эпоху, как предупреждал французский либеральный экономист Фредерик Бастиа, появление демократических институтов угрожает превратить государство в фикцию, с помощью которой каждый будет пытаться улучшить свое положение за счет остальных или массы будут поддерживать политику эксплуатации меньшинства (Bastiat, 1864). Также существуют опасения, что усилия по обеспечению равенства могут привести к ограничению личной свободы.

Если бы экономическая политика правительств опиралась исключительно на выведенные экономистами теоретические основания, то роль государства в экономике (по крайней мере в отношении таких традиционных инструментов, как налоги и государственные расходы) оказалась бы гораздо менее значимой, чем та, которую оно играло в большинстве стран во второй половине XX века. И тогда бы действовали совсем другие силы. Конечно же, не экономисты принимают политические решения, которые определяют экономическую политику, и винить их за эти решения нельзя. В лучшем случае экономисты влияют на такие решения, воздействуя на принимающих решения политиков, которые нередко либо вообще не имеют экономического образования, либо их знания получены от «давно умерших экономистов», как когда-то отметил Кейнс. На политиков неизбежно влияет позиция их советников, но еще в большей степени – требования избирателей и спонсоров избирательных кампаний, голоса и средства которых помогают политикам оставаться во власти. Эти требования отражают