Для управления хозяйственными и административными делами на территории партизанского края создавались комендантские участки, которые возглавляли коменданты-партизаны из местных жителей. Во всех деревнях по представлению комендантов назначались партизанские старосты. Коменданты решали вопросы землепользования, распределения сенокосных угодий, заготовки продовольствия для партизанских отрядов, организовывали спасение гражданского населения во время карательных операций оккупантов, оказывали помощь семьям, пострадавшим от карателей.

Первый партизанский край возник еще в самом начале войны, в сентябре – ноябре 1941 года в тылу 16-й немецкой армии. Самым же крупным партизанским краем, просуществовавшим вплоть до полного изгнания немцев с оккупированной территории (сентябрь 1943 года), стал Южный Брянский партизанский край. Его протяженность с севера на юг достигала 140 километров, с запада на восток – 100 километров, площадь составляла 12 тысяч квадратных километров. К весне 1942 года враг был изгнан полностью из трех районов – Навлинского, Суземского, Трубчевского и частично – из семи районов: Ерасовского, Брянского, Выгоничского, Комаричского, Погарского, Почепского и Севского. В 500 населенных пунктах, освобожденных партизанами, проживало 200 тысяч жителей[68].

О Южном Брянском партизанском крае командир украинского соединения, дважды Герой Советского Союза С. А. Ковпак вспоминал: «По воле партии и советского народа возник огромный партизанский край… в брянских лесах, где целые районы стали недоступными для врага. Десятки партизанских соединений, сотни отрядов и групп брянских, орловских, курских партизан вместе со многими украинскими отрядами стояли на охране этой советской земли».

На освобожденных территориях партизаны накапливали и обучали резервы, лечили раненых и больных, строили аэродромы для приема самолетов с Большой земли. Отсюда разведывательно-диверсионные группы, отряды и соединения уходили в длительные рейды и на задания по разгрому вражеских гарнизонов, для подрыва воинских эшелонов, разрушения железнодорожных и шоссейных мостов. Сюда они возвращались после выполнения задания для отдыха и пополнения. В партизанских краях находили укрытие тысячи советских граждан, спасавшихся от уничтожения и угона в Германию. Здесь легально действовали органы советской власти и партийные комитеты, работали школы, больницы и промышленные предприятия. Процесс расширения существующих и образования новых партизанских краев проходил на протяжении всей войны. Естественно, что границы освобожденных от оккупантов территорий и численность партизан, стоящих на их защите, менялись в зависимости от складывавшейся обстановки.

С образованием партизанских краёв и зон на значительных территориях в тылу врага встал вопрос об организации здесь советских власти. Необходимо было решать вопросы о создании администрации, которая на освобождённой территории наладила бы более или менее нормальную жизнь, регулировала бы взаимоотношения между населением и партизанскими формированиями, помогала бы подпольным организациям и партизанам в их борьбе с немецко-фашистскими захватчиками.

Насущной потребностью стало воссоздание в этих районах советских органов управления. Ленинградский штаб партизанского движения предложил использовать опыт Гражданской войны, когда на занятой большевиками территории создавались ревкомы – органы революционной власти. Роль таких ревкомов в тылу нацистских захватчиков сыграли «организационные тройки по восстановлению советской власти».

Перед партизанами стояла задача создания органа, который смог бы взять на себя ответственность за боевую, политическую и административную деятельность в освобождённых деревнях. Эти функции осенью 1941 года были возложены на оргтройки – своеобразные органы советской власти, в силу специфики своей деятельности исполнявшими партийно-политические функции. Как правило, в неё входил партийный работник, работник райисполкома и военно-административный работник. Руководство партизанского края в лице комиссара 2-й партизанской бригады С. А. Орлова рекомендовало оргтройкам «больше проявлять своей собственной инициативы».