Поскольку нормы закона являются в том числе и совокупностью понятий, для целей их надлежащего применения к общественным отношениям важно надлежащее понимание используемого понятийного аппарата, включая определение терминов «целевое назначение земель» и «категории земель».

При обсуждении проекта действующего Закона о переводе из него, несмотря на заключения отраслевых комитетов, была необоснованно исключена статья, закреплявшая легальные определения использовавшихся в законе понятий.

В частности, в ней раскрывалось и содержание термина «категория земель» как «части земель в Российской Федерации, характеризующейся единым целевым назначением земельных участков, включенных в нее».[20]

В связи с этим в части, не противоречащей действующему законодательству, сохраняет силу легальное определении категории земель, закрепленное в ГОСТ 26640-85 «Земли. Термины и определения» (утв. постановлением Госстандарта СССР 28 октября 1985 г. № 3453), как части единого государственного земельного фонда, выделяемой по основному целевому назначению и имеющей определенный правовой режим.

Данным легальным определением до настоящего времени оперируют некоторые правоприменительные органы, в частности Счетная палата РФ.[21]

Понятие «перевод земель» выработано в настоящее время судебной практикой и раскрывается как «установление порядка, условий, предела эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель».[22]

Собственно, под термином «земли» предлагаем понимать всю земную поверхность в границах государства, являющуюся совокупным объектом земельных правоотношений, а целевым назначением земель – юридически закрепленный общий, основной характер их использования, устанавливаемый в зависимости от выполняемой в общественных отношениях роли и с учетом природных, социальных, экономических и иных факторов.

В земельно-правовой литературе природа целевого назначения земель трактуется преимущественно с позиций публичного права как способа реализации управленческой функции государства.

Так, О.И. Крассов квалифицирует деление земель на категории по целевому назначению как основной способ определения правового режима земель.[23]

Е.А. Галиновская, в свою очередь, также указывает, что деление земель по целевому назначению является одним из основных методов регулирования земельных отношений: установление в земельном законодательстве закрытого перечня категорий земель и возможность изменения их количества только в самом Земельном кодексе РФ (а не актами органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления) позволяют проводить единую государственную земельную политику, направленную на выполнение организующей функции государства по «регулированию хозяйственной деятельности», обеспечению «различных видов хозяйствования и социальной жизни определенной территориальной базы».[24]

С.А. Боголюбов характеризует целевое назначение как «основу определения особенностей правовых режимов охраны и использования земель».[25]

А.П. Анисимов указывает, что деление земельного фонда на категории является «элементом публично-правового регулирования земельных отношений», порождающим «четкие правовые последствия, выражающиеся в особом содержании их прав и обязанностей по использованию и охране земель».[26]

Правомочие устанавливать целевое назначение связывается большинством отечественных ученых с полномочиями государства по управлению земельными ресурсами и проведением государственной земельной политики.[27]

Согласно доктринальному толкованию Конституционного Суда РФ