2. Уполномоченный орган исполнительной власти вправе оставить ходатайство о переводе без рассмотрения по существу по двум основаниям:

с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо;

к ходатайству приложены документы, состав, форма и содержание которых не соответствует требованиям земельного законодательства.

По смыслу указанной нормы отказ в рассмотрении ходатайства при наличии указанных обстоятельств – право, а не обязанность уполномоченного органа, т. е. последний вправе запросить дополнительные документы для устранения выявленных недостатков.

Понятие «ненадлежащее лицо» непосредственно связано с полномочиями лиц, участвующих в регулируемых отношений, а также с подтверждением таких полномочий определенными документами.

Под ненадлежащим лицом применительно к отношениям по переводу земель или земельных участков, по нашему мнению, следует понимать заявителя, не предоставившего достаточных доказательств наличия у него законного интереса в переводе земель или земельного участка в земли другой категории.

Второе установленное законом основание оставления ходатайства о переводе без рассмотрения – несоответствие представленных документов по составу, форме и содержанию земельному законодательству, по нашему мнению, является излишне оценочным и ставит реализацию интересов заявителя в зависимость от толкования и усмотрения уполномоченных органов.

В теории права полномочия органов публичной власти действовать по собственному усмотрению в пределах закона получили название дискреционных[77]. При этом отмечается, что дискреционные полномочия требуют особой внимательности, поскольку в процессе их осуществления возможны процедурно-процессуальные нарушения и выход за пределы закона.

Употребление бланкетных (отсылочных) норм (отсылка к положениям земельного законодательства) не способствует эффективному регулированию общественных отношений.

Законодателю следует избегать отсылочных норм, устанавливая конкретные критерии оставления ходатайства о переводе без рассмотрения прямо в тексте Закона о переводе, поскольку большинство заявителей едва ли знают в полном объеме земельное законодательство, находящееся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Мнение исследователей о потенциальной коррупциогенности отсылочных норм[78] прямо подтверждается практикой применения данной нормы.

По результатам изучения судебной практики и обобщения статистической информации, размещенной на официальных сайтах региональных управлений Генеральной прокуратуры[79], можно констатировать, что необоснованное оставление ходатайств о переводе без рассмотрения, нарушение сроков их рассмотрения, истребование у заявителя документов и согласований, не предусмотренных федеральным законодательством, носят систематический характер.

Например, из судебных актов по делу № А82-449/2010-18 следует, что принятие ходатайства о переводе к рассмотрению длилось 14 месяцев, а заявление об обязании принять к рассмотрению ходатайство о переводе рассматривалось судами различных инстанций порядка пяти месяцев.

Из судебных актов по делам № А41-15428/08, А66-7251/2008 следует, что внесудебная и судебная процедуры принятия к рассмотрению ходатайства о переводе заняли два года.

Аналогичная информация содержится в представлении Прокуратуры Оренбургской области от 15 июня 2007 г. № 7/60-2007 «Об устранении нарушений законодательства о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», представлении Прокуратуры Пензенской области от 16 мая 2008 г. № 7-5-127-08 «Об устранении нарушений законодательства о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».