Петербург не только был единственным в своём роде как город, построенный по плану, он к тому же являлся столицей империи, а значит, находился под более пристальным взором центральных властей, чем будь он, скажем, главным городом губернии. Поэтому система муниципального управления, разработанная для Петербурга, носила некоторые уникальные черты. На протяжении екатерининского царствования несколько раз предпринимались попытки тем или иным способом создать более стройную, упорядоченную и эффективную форму городской администрации.

Верные духу Просвещения, тогдашние российские реформаторы стремились разработать единую систему, пригодную для управления как большими, так и малыми городами. Первые из наиболее важных законоположений в этой сфере были изданы в 1775 г. в составе Учреждений для управления губерниями Российской империи. Затем, в 1782 г., вышел Устав благочиния, или полицейский, специально посвящённый полицейскому контролю над городами. Наконец в 1785 г. последовала Жалованная грамота городам, в которой к ним впервые подошли как к корпоративным институтам. Последним законом было произведено величайшее преобразование системы муниципального управления. В нём можно видеть правовой акт, призванный увенчать собою всё здание екатерининского городового законодательства. Поскольку сама Екатерина именно так и рассматривала свою Жалованную грамоту городам, то выход в свет этого закона мы примем в настоящем исследовании в качестве рубежа, разделяющего историю столичной системы управления на периоды до и после 1785 г. В преамбуле к Жалованной грамоте Екатерина превозносила своих коронованных предшественников – основателей городов – и с притворной скромностью заявляла, что в заботе о развитии городской жизни она стремится лишь идти по их стопам: «Полезным таковым установлениям предков Наших Мы тщилися подражать…»[196].

До екатерининского царствования управлением российскими городами занимались одновременно многочисленные приказы, конторы и канцелярии, что, как правило, приносило бессистемные, неэффективные и крайне запутанные результаты. В первые годы при Екатерине города всё ещё управлялись так же, как и во времена её предшественников, однако императрица почти сразу после своего воцарения принялась размышлять о том, какую роль призваны играть города в хорошо упорядоченном государстве. Дж. М. Хиттл в своей работе «Служилый город» отметил, что с самого начала нового царствования месту городов в государстве придавалась особая важность[197] и что уже в 1763 г. Городовая комиссия столкнулась с вопросом о том, как улучшить администрацию городов и глубже интегрировать их в систему центрального государственного управления. Одна из трудностей заключалась в том, что термин «город» мог прилагаться к населенному пункту любого размера, большому или малому, но при этом не все сколько-нибудь значительные населённые центры официально считались городами с административной или правовой точки зрения. Вслед за А.А. Кизеветтером Дж. М. Хиттл утверждает, что органы, выполнявшие роль городской администрации в первой половине XVIII в., на практике ведали лишь частью жителей, а именно теми, кто был приписан к посаду, т. е. посадской общиной[198]. Институт посадской общины формировался в период с конца XVI до начала XVIII в. Он служил прежде всего для защиты сословных интересов посадских людей, а также для взыскания с них государственных налогов и повинностей.

Однако вряд ли можно полагать, что в Петербурге, новом городе, могла во всей полноте воплотиться в жизнь традиционная российская система городских сословий. Если здесь и имелась посадская структура, то в лучшем случае искусственно внедрённая. В конце концов, Пётр Великий с самого начала имел в виду совершенно иные административные модели для своего любимого детища, позаимствованные в основном из иностранных источников