Рядом с этим государевым судебным механизмом существовал другой – выборный народный. Представителями последнего были: в городах – городовые приказчики и дворские, а в волостях – старосты и целовальники. Старосты были двоякого рода: выборные полицейские и выборные судебные. Общества были разделены на сотни и десятки и выбирали себе блюстителей порядка: старост, сотских и десятских. Они распоряжались раскладкою денежных и натуральных повинностей и вели разметные книги, где записаны были все жители с дворами и имуществами. Старосты и целовальники, которые должны были сидеть на суде наместников и волостелей, выбирались волостями или же вместе с ними и теми городами, где не было дворского. Всякое дело, производившееся в суде, писалось в двух экземплярах и в случае надобности поверялось тождество между ними. Как у наместников и волостелей были свои дьяки, так у старост – свои земские дьяки, занимавшиеся письмоводством, а у этих дьяков – свои земские подьячие.

Важные уголовные дела подлежали особым лицам – губным старостам, избранным всем уездом из детей боярских; в описываемое время их суду подлежали только разбойники. Это учреждение явилось в некоторых местах еще в малолетство Иоанна и вызвано было усилившимися разбоями. В некоторых уездах было по два губных старосты. Власть их была велика: все равно должны были подчиняться их суду.

Судебник заботился об ограждении народа от тягости государственного суда и от произвола наместников и волостелей: последние, в случае жалоб на них, подвергались строгому суду. Выборные судьи могли посылать приставов за людьми наместников и волостелей; и если бы наместники и волостели взяли кого-либо под стражу и заковали, не заявив о том выборным судьям, то последние имели право силой освободить арестованных. Только служилые государевы люди подлежали одному суду наместников и волостелей.

При желании обезопасить народ от произвола законодатели, составляя Судебник, уже имели в виду постепенно устранить земство от суда наместников и волостелей и заменить чем-нибудь другим отдачу им в кормление городов и волостей. Это отчасти видно из того, что в 1550 году раздавали во множестве детям боярским земли в поместья, разделяя их на три статьи и принимая во внимание, чтобы получали поместья те, которые не имели своих отчин. Это делалось именно с целью заменить доходы кормления наместников и волостелей дачею им земельных угодий. Эта мера, принятая в то время, значительно увеличила военную силу. К этому времени относится и образование стрельцов из прежних пищальников. Они составляли особый военный класс, жили при городах слободами, разделялись на приказы и вооружены были огнестрельным оружием и бердышами.

Что намечено было Судебником, то продолжали и доканчивали уставные грамоты того времени, давшие перевес в суде выборному началу. Это доказывается историей уставных грамот. По одной из них – устюженской – видно, что прежде наместники и волостели судили-рядили произвольно. При Василии Иоанновиче дана уставная грамота, определяющая обязанности волостелей; в 1539 году при боярском управлении дана другая грамота, где доходы волостелей определены несколько точнее; а в 1551 году, сообразно Судебнику, волостелям запрещалось творить без участия старосты и целовальников. Мало-помалу управление наместников и волостелей совершенно заменялось предоставлением жителям права самим управляться и судиться посредством выборных лиц за взносимую в царскую казну как бы откупную сумму оброка. В 1552 году дана грамота Важской земле. Нужно заметить, что в этом крае древнее понятие о выборном праве могло укорениться более, чем во многих других местах, так как это была исстари новгородская земля. Жители сами подали об этом челобитную, жалуясь на тягости, которые они терпели от наместников и волостелей. Последние изображаются в этой челобитной покровителями воров и разбойников. Многие из жителей, находя невозможным сносить такое управление, разбегались, а на оставшихся ложилось все бремя налогов, в которых уже не участвовали убежавшие. Жители просили дозволить им избрать 10 человек излюбленных судей, которые бы вместо наместников судили у них как уголовные дела (в душегубстве, и татьбе, и в разбое с поличным и костырем