Начало 1905 г. было отмечено массовыми революционными выступлениями. Расстрел мирной демонстрации в Санкт-Петербурге (Кровавое воскресенье 9 января 1905 г.) вызвал волнения и стачки по всей России. К бастующим рабочим Санкт-Петербурга присоединились рабочие Москвы, Польши, Прибалтийских губерний, Украины, Поволжья, Закавказья. В конце зимы во многих губерниях начались крестьянские волнения. Правительство было вынуждено пойти на определенные уступки. 18 февраля 1905 г. Николай II издал рескрипт на имя министра внутренних дел А.Г. Булыгина, в котором заявил: «Я вознамерился отныне с божией помощью привлекать достойнейших, доверием народа облеченных, избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений»77. При этом отмечалось, что деятельность собрания должна осуществляться при сохранении «незыблемости основных законов империи». А.Г. Булыгину было поручено возглавить Особое совещание для разработки законопроекта, регламентирующего порядок формирования нового представительного учреждения. Регулярные заседания совещания под председательством А.Е. Булыгина начались 12 марта, и в мае им были подготовлены проект «Учреждения Государственной Думы» – всероссийского выборного органа с законосовещательными функциями (так называемая «Булыгинская Дума»), пояснительная записка к нему и примерное «Положение о выборах».

По проекту А.Г. Булыгина, Дума должна была обладать ограниченным правом законодательной инициативы. Ее рассмотрению подлежали законопроекты, подготовленные министерствами и другими ведомствами. Заключение Думы поступало в Государственный совет. Затем мнения обеих палат направлялись императору. Законопроект, отвергнутый Думой и Советом, считался отклоненным. Значительное внимание было уделено разработке основ законодательства, регламентирующего порядок выборов членов Думы. Правительство не могло принять идею подлинно демократических выборов; в то же время принцип сословного представительства был отвергнут как явно устаревший. В результате был избран вариант, при котором выборы производились по той же системе, что и выборы земских гласных. Сохранялись цензы, иные ограничения активного и пассивного избирательного права. 24 мая 1905 г. материалы, подготовленные совещанием под председательством А.Г. Булыгина, поступили на рассмотрение совещания при Совете министров.

С 26 по 28 мая 1905 г. Совет министров подготовил ряд документов, определяющих порядок созыва выборных представителей. В частности, «Меморию по делу о порядке осуществления высочайших предуказаний, возвещенных в рескрипте 18 февраля 1905 г.», и новую редакцию проекта «Учреждения Государственной Думы». Учитывая огромную важность вопроса, Николай II решил рассмотреть законопроект не в Государственном совете, как это было принято в законодательной практике того времени, а в расширенном совещании с участием как высокопоставленных чиновников и специалистов-государствоведов, так и представителей «общественности», отражающих разные точки зрения на проблему реформы государственного строя и путей преодоления революционного кризиса. Особое совещание под председательством Николая II проходило с 19 по 26 июля 1905 г. в Петергофе (Петергофское совещание). В нем участвовали великие князья, министры, члены Государственного совета, другие высшие сановники, а также некоторые специально приглашенные лица, в частности, выдающийся русский историк В.О. Ключевский и известный юрист, сенатор Н.С. Таганцев.

На совещании обсуждался ряд спорных вопросов, связанных с учреждением российского «парламента». Правящая элита стремилась ввести такой способ голосования, чтобы обеспечить преобладание в Думе депутатов, стоящих на консервативных позициях, способных оказывать поддержку правительству. В качестве электоральной базы монархии рассматривались крестьянство и дворянство. Другая часть участников совещания высказалась за более широкую, всесословную систему представительства, хотя и ограниченную цензами. Петергофское совещание утвердило ряд актов, конституирующих правовой статус Думы, ее полномочия и избирательную систему. 6 августа 1905 г. были опубликованы «Манифест об учреждении Государственной Думы», «Учреждение Государственной Думы», а также «Положение о выборах в Государственную Думу». В манифесте от 6 августа говорилось: «Ныне настало время… призвать выборных людей от всей земли русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение Росписи государственных доходов и расходов. В сих видах, сохраняя неприкосновенным основной закон Российской империи о существе самодержавной власти, признали мы за благо учредить Государственную Думу и утвердили Положение о выборах в Думу»