К моменту приезда П.А. Столыпина в Ковенской губернии проживало около 1,5 млн человек (в Ковно – около 60 тыс.), причем большинство населения составляли литовские крестьяне, с небольшими вкраплениями украинцев и белорусов. На евреев приходилось 13 %, и преобладали они в основном в городах. Русских насчитывалось менее 5 %. Первыми на территорию Ковенской губернии в XVIII в. начали проникать старообрядцы, но только после Польского восстания 1831 г. российское правительство по инициативе Министра государственных имуществ графа П.Д. Киселева была разработана широкая программа заселения Прибалтики русскими крестьянами. Однако, по свидетельству Виленского генерал-губернатора графа Э.Т. Баранова, данная программа «сделалась жертвой бюрократической переписки, растворилась в канцелярской стихии: проект русского землевладения в западных губерниях разрешился устройством двух майоратов (Юрбург и Тауроген), колонизация крестьян дала 158 семейств, поселенных в северо-западных губерниях, а выселение шляхты (на Кавказскую линию) затруднилось настолько, что ограничилось выселением 28 семейств и то по собственному их желанию». Часть этих переселенцев попала и в Ковенскую губернию, но без государственной поддержки, «растворилась бесследно в чужой среде». После мятежа 1863 г. по инициативе губернатора Северо-Западного края М.Н. Муравьева (которого либералы прозвали «Вешателем») и по просьбе местного русского населения решено было собрать все русское население Прибалтики в ряд крупных русских центров, чтобы они имели возможность «защитить себя от насилия мятежников и постоянной опасности от нетерпимости к русским окружающей их шляхты и помещиков». Русские поселения-слободы предполагались («впредь до обеспечения из казенных земель») на землях выселенной шляхты, оказывая при этом помощь хлебом, лесом, передачей крестьянам построек и небольших денежных сумм от 25 до 50 руб. Однако количество конфискованной земли было незначительным (к тому же их решено было передать дворянам), а количество желающих получить ее доходило до 3 000 семей. Поэтому Казенные палаты в целях экономии начали выдавать не участки, а «полуучастки» размером от 9 до 12 дес. К 1884 г. на территории Ковенской губернии возникло около 526 русских поселений (2 070 дворов на 33 017,8 дес.)157.

Дворянское сословное самоуправление, и в том числе институт предводителей дворянства, возникло в эпоху Екатерины II. Первый раз уездные предводители дворянства упоминаются в 1766 г., должность была учреждена как постоянная (с выборами на два года) «Учреждением о губерниях» 1775 г. и подтверждена изданием «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» в 1785 г. Должность предводителя оставалась узко сословной до конца царствования Николая I; начиная с эпохи Великих реформ, к ней постепенно, по мере усложнения государственного устройства, присоединялись общегосударственные обязанности.

Потомственные дворяне каждой губернии, занесенные в местную родословную книгу, составляли отдельное дворянское общество. Органом дворянского общества являлось дворянское собрание, на котором могли присутствовать все потомственные дворяне губернии. Не участвовали в постановлениях и выборах те, правоспособность которых была ограничена (из-за нахождения под следствием и судом, несостоятельности и т. п.), а также исключенные из дворянских собраний постановлением последних. Дворянство имеет право исключать из своих собраний дворянина, опороченного судом, или такого, «которого явный и бесчестный поступок всем известен, хотя бы он судим не был». Первоначально собрание постановляло удалить дворянина, обвиняемого в бесчестном поступке, от участия в работе собрания, предоставляя ему через уездного предводителя представить объяснения, какие он сочтет нужным; затем следующее губернское собрание рассматривало дело окончательно, но для исключения обвиняемого дворянина необходимо было большинство в 2/3 голосов. Постановления этого рода не подлежали обжалованию (кроме случаев несоблюдения порядка, предписанного для собрания голосов и подписания приговора; жалоба подавалась в Сенат); они не могли быть отменены ни самим собранием, ни даже царским манифестом о прощении преступников. Необходимыми условиями для участия в работе дворянского собрания являлись: 1) внесение в родословную книгу губернии и владение в ней недвижимой собственностью; 2) достижение гражданского совершеннолетия, то есть 21 года; 3) чин не менее XIV класса; 4) российский орден; 5) окончание курса в высшем или среднем учебном заведении; 6) предшествующая служба в течение трех лет в некоторых должностях, перечисленных законом. Право голоса на выборах могло быть: а) личным, или непосредственным и б) коллективным, или через уполномоченных. Правом лично избирать в должности пользовались дворяне, владевшие в уезде на праве собственности или пожизненном количеством земли, дававшим непосредственное право на избрание гласных в уездные земские собрания, а также дворяне, имевшие в городе или уезде другие, кроме земель, недвижимые имущества, ценою не ниже 15 тыс. руб. Дворяне, получившие на действительной службе, а не при отставке чин полковника или действительного статского советника или же получавшие пенсию или аренду в количестве не менее 900 руб. в год, допускались к выборам, если они владели в губернии недвижимым имуществом в каком бы то ни было размере, а дворяне, прослужившие полное трехлетие в звании предводителя – тогда, когда они не имели никакой недвижимой собственности. Дворянин, владевший в нескольких губерниях полными участками, имел право лично участвовать в выборах, пользуясь правом голоса во всех этих губерниях, если он был внесен в местные родословные книги. Если же участки были в разных уездах одной губернии, то можно было участвовать в выборах уездных должностных лиц по каждому из уездов, где находились его имения, но в губернских выборах он имел лишь один голос. Владельцы нераздельного имения посылали столько непосредственных избирателей, сколько в нем было полных участков. Если владельцы имения были братья, то право быть уполномоченным принадлежало старшему брату. Также право личного участия в выборах принадлежало дворянам, управлявшим полными участками своих малолетних детей в качестве опекунов по распоряжению правительства. Посредством уполномоченных участвовали в выборах дворяне, владевшие в пределах одной губернии не менее 1/20 того количества земли, которое давало право непосредственного участия в выборах. Такие мелкопоместные дворяне допускались к избранию уполномоченных, количество которых исчислялось по величине участков, принадлежавших дворянам, явившимся на выборы уполномоченных, причем на каждый полный участок полагался один уполномоченный. Служба по выборам дворянства признавалась обязательной для всех дворян, которые своевременно не заявили, что не желают быть избранными. Избранными могли быть все потомственные дворяне, даже те, которые, не владея недвижимым имением, не участвовали в делах дворянского собрания. Служба была безвозмездной, но давала права государственной службы.