Известно, что в основе организации двухпалатного парламента могут быть два разных принципа: равенство палат; принцип верхней и нижней палат.

На основе равенства палат работали все прежние высшие представительные органы СССР и России. Принцип равенства (равноправия) предполагал, что: у палат равное (или примерно равное) число депутатов; палаты работают в один и тот же период времени; вопросы, предлагаемые одной палатой и имеющие общий характер, включаются в повестку дня другой палаты; довольно часто формируется единая повестка дня и палаты заседают совместно, при этом обсуждают сообща вопросы, принимают законы (хотя проводятся либо раздельное голосование, либо отдельный подсчет голосов по каждой палате); палаты создают совместные органы – постоянные или временные – на так называемых паритетных началах; существуют механизмы разрешения разногласий между палатами.

В Федеральном Собрании Российской Федерации избран другой принцип – т. н. принцип верхней и нижней палат. Его проявление в следующем: палаты не работают совместно, заседают раздельно; у каждой палаты по Конституции свои полномочия; никто не вправе их осуществлять, кроме палаты, и только с ее решением связаны соответствующие юридические последствия; у каждой палаты своя повестка дня, внесение в нее одного и того же вопроса не исключено, но рассматривать и решать проблему каждая палата будет с учетом своих возможностей; работать палаты могут и в одно и то же, и в разное время, что не имеет юридического значения; общих постоянных органов палаты не создают, возможно лишь образование временных общих согласительных комиссий из парламентариев обеих палат, если принятые Думой законы не находят одобрения у Совета Федерации.

Как можно видеть, у палат нет «командных» возможностей в отношении друг друга. Выражение «принцип верхней и нижней палат» обусловлено тем, что законодательный процесс начинается в Государственной Думе («снизу») и после принятия палатой закона (законопроекта) он идет «вверх» – в Совет Федерации. Верхняя палата может не одобрить закон, пришедший из нижней палаты. Но это никакая не власть над нижней палатой, которая может повторно проголосовать за принятие закона в устраивающей ее редакции, не согласившись с Советом Федерации (для этого требуется так называемое квалифицированное большинство голосов – не менее двух третей общего числа депутатов Думы).

Раздельность функционирования палат Федерального Собрания не лучшим образом отражается на выполнении ими своих функций. На практике начинают складываться различные пути их взаимодействия – сотрудничество руководства палат, комитетов, участие представителей Совета Федерации на стадии предварительного обсуждения проекта федерального бюджета в Государственной Думе и др. Появились и возможности совместной деятельности палат в части проведения парламентского расследования. Но все же принятый 7 мая 2013 г. Федеральный закон «О парламентском контроле»[13] не предусматривает иных совместных форм парламентского контроля палат Федерального Собрания кроме названного парламентского расследования.

Скорее всего, расширение сотрудничества палат может выразиться в их совместных обсуждениях многих вопросов государственного строительства, хозяйственной жизни, социального развития.

2. Полномочия Совета Федерации. Компетенция Совета Федерации определяется, прежде всего, ст. 102 Конституции РФ. По некоторым позициям надо принимать во внимание и другие ее статьи, а также иные нормативные акты. Порядок реализации полномочий в основном отражен в Регламенте Совета Федерации 2002 г. (с изменениями и дополнениями), а также в ряде федеральных законов. Основные полномочия Совета Федерации таковы: