Сущность контроля в том, что субъект управления осуществляет учёт и проверку того, как управляемый объект выполняет его предписания. Основная цель – блокирование отклонений деятельности от заданной программы, а при обнаружении отклонений – приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех социальных регуляторов[28].

Но существование контроля в управлении не отрицает сам факт существования контроля как объективно развивающейся категории[29]. В настоящее время одна из проблем определения сущности контроля состоит в том, что тесная связь между контролем и управлением никем не оспаривается, но нет исследований, находящих грань, разделяющую управление и контроль, при которой они эффективно взаимодействуя, не заменяют и не дублируют друг друга[30].

Так, например, термин «система контроля» всё чаще используется в законодательных и иных нормативных правовых актах, однако его смысл, который в него вкладывается, не является идентичным. В одних нормативных актах система контроля отождествляется с совокупностью контрольных органов, в других – с этим понятием охватываются направления контрольной деятельности. В юридической литературе также нет единства по данному вопросу. В некоторых источниках, даже специально посвящённых контрольной деятельности, указанный термин не используется[31].

Большинство авторов использует узкое понимание системы контроля, когда оно совпадает с понятием системы контрольных органов, а её содержание раскрывается через компетенцию и полномочия отдельных субъектов контроля, формы и методы осуществления ими контрольной деятельности[32]. Шорина Е. В. выдвинула справедливый тезис о том, что понятие системы контроля намного шире понятия системы контрольных органов[33]. Однако данное теоретическое положение о широком понимании системы контроля должного развития в юридической литературе не получило. По мнению Кочерина Е. А., системы контроля должны иметь общие основы и принципы создания и функционирования, которые едины для всех систем контроля, независимо от сферы их применения[34]. Элементами таких систем являются: структура (объект, субъект, средства контроля), механизм (принципы, цели, методы, технология) и процесс контроля[35].

Процесс контроля – это деятельность объединённых в определённую структуру субъектов контроля, направленная на гарантирование достижения наиболее эффективным способом поставленных целей, путём реализации определённых задач контроля и применения соответствующих принципов, методов и техники контроля[36]. Контроль также рассматривается как система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров[37].

Сомоев Р. Г. писал, что контроль представляет собой систему наблюдения, сопоставления, проверки и анализа функционирования управляемого объекта с целью оценки обоснованности и целесообразности принимаемых и принятых решений, выявления степени их реализации, наличия отклонений фактических результатов от заданных параметров и нормативных предписаний и принятие решений по их ликвидации[38].

Польский учёный Старосьцяк Е. утверждал, что контроль сам по себе не представляет первичной деятельности, он касается действий, осуществляемых независимо от контроля[39].

Ограниченным, но своеобразным представляется высказывание американского ученого Друкера П. о понятии контроля: «Контроль и определение направления – это синонимы»[40]. Из этого положения возможен вывод о том, что контроль может рассматриваться не как самостоятельная и обязательная функция, а только как одно из средств воздействия управляющего субъекта на управляемый субъект (объект контроля)