Под правовой декларацией в научной литературе принято понимать торжественное заявление органов государственной власти, констатирующее какой-либо общезначимый факт или объясняющее цели и задачи нормативного акта[248]. Термин «декларация» рассматривается нами как родовое понятие, объединяющее призывы, пожелания[249], обращения[250], задачи, программы[251], мотивы, цели[252], нормативные справки[253], политические и моральные нормы, заключенные в правовую оболочку[254]. Все эти правовые явления связывает так называемый «декларативный характер», т. е. тот факт, что действие их не подкрепляется государственно-принудительными средствами.

Именно поэтому из всех типов НПП, служащих предметом данного исследования, декларации вызывают, вероятно, наибольшие споры в научной литературе. Дискуссионным является вопрос о том, можно ли вообще считать их правовыми положениями и присуще ли им свойство нормативности. Так, А. П. Заец, признавая важную роль деклараций в процессе правового регулирования, тем не менее, отрицает их правовой характер, основываясь на «главном критерии – обеспечении мерами государственного воздействия»[255]. Е. В. Болдырев, В. М. Галкин, К. И. Лысков утверждают, что «вводные части нормативных актов (мотивы и цели издания, декларации, призывы) собственно нормативной задачи не выполняют»[256]. А. Л. Парфентьев не включает призывы, обращения, декларации, оценки в группу НПП, выражающих государственно-обязательную волю[257].

Представляется, однако, что отрицание правового характера данных положений неизбежно приводит к выводу о том, что законодатель загружает текст закона бесполезной информацией, не имеющей никакого регулятивного значения. Очевидно, это не так.

Продемонстрировать специфику правовых деклараций как особого вида НПП позволяет исследование тех содержательных, функциональных и формальных признаков, которые отличают данное явление от других велений законодателя.

К признакам, характеризующим содержание декларативных НПП, относятся следующие:

1) В них раскрываются причины издания, социально-политическое значение и направленность акта, помещаются призывы, обращения и другие положения, не содержащие конкретных правил поведения, имеющих собственно регулятивное значение. В научной литературе это связывается с тем, что декларации относятся к иному, нежели нормы права, виду социальных норм. Если правовые нормы представляют собой нормы-рамки, то декларации – типичный пример норм-целей. Они дают субъекту определенные идеалы, на которые необходимо ориентироваться, но, в отличие от норм-рамок, ничего не говорят о путях достижения цели[258].

Проблема цели в праве достаточно подробно изучена в научной литературе[259]. В контексте данного исследования представляют интерес далеко не все целевые НПП. К числу правовых деклараций относятся только НПП, содержащие конечные, а не непосредственные цели правового акта[260].

2) Прямым следствием этого является отсутствие санкционной защиты. Говоря о правовых нормах, мы подразумеваем, что каждая из них включает в свою структуру санкцию, хотя бы и изложенную в другом нормативном акте. Наличие подобной структурной части у декларации даже теоретически не предполагается. Само понятие «декларация» указывает на то, что действие ее не подкрепляется государственно-принудительными средствами. Это, как уже говорилось, дает основание многим правоведам исключать декларации из числа НПП. Однако те функции, которые декларации выполняют в процессе правового регулирования (об этом см. ниже), дают все основания считать их полноценным видом предписаний. Поэтому отсутствие санкционной защиты следует рассматривать как отличительную черту НПП данного типа, характеризующую