Объем нормативных актов, исходящих от президента, правительства, центральных органов исполнительной власти, намного превышает число законов, принимаемых парламентом. Исполнительная власть практически каждый из них подкрепляет своими актами, развивающими, уточняющими или изменяющими содержание предписаний самого закона. В сложившейся обстановке, где в общем количестве эколого-правовых актов (а их тысячи) блок собственно законодательства оказался наименьшим, необходимо обеспечить полное соответствие всех иных актов законам и соблюдать оптимальное и содержательное соотношение между законами и подзаконными актами, при котором подзаконные акты принимаются лишь в пределах правового поля, предоставленного самим законом[174].

Задачи совершенствования экологического законодательства и его эффективной реализации вызывают необходимость обновления концепции его формирования, переосмысления накопленного опыта, учета стабильных и временных, традиционных и новых факторов, оказывающих влияние на его содержание, структуру, формы правотворчества. Многие из них, например – потеря обществом и отдельными социальными группами интереса к вопросам защиты окружающей среды, деэкологизация государственной власти, снижение профессионального уровня и качества работы правоохранительных органов, снижение финансирования природоохранительных мероприятий в госбюджете Российской Федерации, носят отрицательный характер[175].

И это вполне свойственно нашей стране, переживающей период социально-политической и экономической модификации. Одновременно нужно обратить внимание на те явления и процессы, в которых превалирует положительное начало, а воздействие на формирование экологического законодательства, его институтов и норм носит преимущественно позитивный характер. Прежде всего, это само существование рассматриваемой отрасли и принятие за последние 10–15 лет множества федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, создание (или восстановление) специальных структур (экологической милиции, природоохранных прокуратур, экологической службы Вооруженных сил и пр.); политико-правовые решения, в которых объявляются согласие с общеустановленными позициями международного права, охраны окружающей среды, участие в межгосударственной деятельности по рациональному использованию природных ресурсов и т. п.

Специалисты до сих пор акцентируют внимание на недостаточно высоком качестве вновь принимаемых либо обновляемых законодательных или иных нормативно-правовых актов. Ряд норм носят декларативный характер; зачастую терминология, употребляемая в текстах актов, недостаточно отработана; существуют противоречия между экологическими и иными отраслями законодательства. Особый интерес приобретает такой феномен, как «абстрактность правотворчества»: разработчики акта не задумываются о механизмах его реализации, не предусматривают альтернативных условий применения, не принимают во внимание интересы налогоплательщиков (не подсчитывают даже приблизительно, во что обойдется налогоплательщикам та или иная норма). Обратной стороной этого феномена является лоббирование законов, принятие актов, из которых предполагается извлечь сиюминутные материальные выгоды. Широко известна история с так называемым пакетом законов о ввозе радиоактивных отходов в Россию. Минатом Российской Федерации и Комитет по экологии Государственной думы Российской Федерации активно продвигали его. В качестве главного аргумента называлась сумма, которую Россия получит в результате ввоза тепловыделяющих сборок ядерных реакторов – 20 млрд долл. В СМИ при этом указывалось и на суммы взяток, и на то «незначительное» условие, что существенная часть доходов должна быть израсходована на постройку предприятий по переработке радиоактивных отходов и оборудование мест их захоронения