В 1991 г. был принят Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»^>41. С этим законодательным актом связывается начало качественно нового этапа развития местного самоуправления в России^>42.

В Законе «О местном самоуправлении» 1991 г. содержалось новое для отечественной правовой науки и отечественного законодательства определение местного самоуправления, под которым понималась система организации деятельности граждан для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей.

В соответствии со ст. 10 указанного Закона в России должны были быть образованы представительные и исполнительные органы местного самоуправления. Причем их создание предусматривалось только на низовых территориях (в поселках, сельсоветах, городах, районах, районах в городах), а не на всех уровнях административно-территориальных единиц, как это было с системой Советов ранее. Краевые и областные органы власти перестали носить статус местных и стали пониматься как органы государственной власти, не занимающиеся решением вопросов местного значения.

В Законе 1991 г. существовала достаточно подробная статья 91 «Ответственность местных Советов, местной администрации» следующего содержания:

1. Должностные лица местных Советов, местной администрации, а также их органов несут ответственность за принятые ими решения в соответствии с законодательством.

2. Ущерб, причиненный в результате неправомерных решений местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц, совершения ими неправомерных действий возмещается в полном объеме предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам, которым принесен этот ущерб, на основании решения суда или арбитражного суда за счет собственных средств местных Советов, местной администрации и их органов.

Местный Совет, местная администрация, их органы, возместившие ущерб, причиненный их работниками или должностными лицами, имеют право предъявить регрессный иск к этим лицам в размере выплаченной суммы, если иной размер не установлен законом.

3. Граждане имеют право обжаловать в суд решения местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц, если эти решения противоречат законодательству, нарушают права и законные интересы граждан».

Кроме того, в ст. 95 Закона перечислялись основания наступления ответственности местных Советов, в результате которых могло последовать досрочное прекращение полномочий:

а) неоднократное нарушение ими Конституции СССР, законодательства СССР, Конституции РСФСР, законодательства РСФСР, конституций и законодательств республик в составе РСФСР, прав и свобод граждан;

б) если вновь избранный Совет в течение месяца со дня открытия первой сессии не определил структуру и не образовал свои органы;

в) если Совет в течение месяца со дня освобождения от должности председателя Совета не избрал нового председателя Совета;

г) если Совет более четырех месяцев не может созвать сессию из-за неявки необходимого для кворума числа депутатов.

Согласно той же статье Закона полномочия главы местной администрации прекращаются досрочно в том числе и в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении главы местной администрации и отзыва главы местной администрации избирателями.

Однако Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» носил характер переходного и некоторые проблемы организации местного самоуправления оставил неурегулированными. В частности, сохранялась прежняя система Советов, которые были переименованы в муниципальные Советы, однако не были в необходимой мере обеспечены ни в правовом отношении, ни в материальном для эффективного решения вопросов местного значения