Создавая в Кавказском крае наместничество, так называемое военно-народное управление, не разрешая населению иметь земства, не предоставляя Кавказу прав иметь общеимперские судебные органы, ограничивая деятельность городских управ, правительство по существу не управляло Кавказским краем, а продолжало вести себя здесь как в недавно завоёванной стране. В 1927 году А.В. Померанцев писал: «При царской власти Кавказ был всегда на военном положении. Только советская власть освободила Кавказ от военного гнета…»^>222. Лишая народы Кавказа законных прав в области местного самоуправления, царское правительство ставило их в исключительное положение неполноправных граждан страны…^>223. Анализ так называемого «военно-народного» управления представляет для нашего исследования особый интерес, так как именно оно должно было, по мнению целого ряда влиятельных российских политиков середины XIX века, заложить основы политической стабильности на Северном Кавказе, предотвратить распространение шариата и основанного на нём движения мюридизма, как наиболее серьёзной опасности для российского владычества на Кавказе, создать постепенно в регионе условия для распространения общероссийской правовой системы и «насаждения русской гражданственности» в сознании горцев^>224. За понятием «военно-народное» управление во второй половине XIX века закрепилось два значения: особой, отличной от общеимперской системы административных органов по управлению горцами Кавказа и принципа управления «туземными» племенами. Сущность этой судебно-административной системы довольно точно и кратко охарактеризовал наместник Кавказа генерал-адъютант граф И.И. Воронцов – Дашков: «Система военно-народного управления, созданная на Кавказе в период борьбы русских войск с местными горцами, – основана на сосредоточении административной власти в руках отдельных офицеров, под высшим руководством главнокомандующего Кавказской армии и на предоставлении населению во внутренних делах ведаться по своим адатам». При этом допускалось привлечение в низшую администрацию и суд «местного, отчасти выборного элемента»^>225. Главные черты военно-народного управления: 1) Единоначалие; 2) Возможность быстрого перемещения и призыва войск; 3) Народный суд^>226.

Как правило, активное воплощение в управленческой практике на Северном Кавказе принципов «военно-народного» управления связывается с именами наместников Кавказа М.С. Воронцова (18441854) и А.И. Барятинского (1856–1862). Хотя, по мнению кавказского историка, начальника военно-исторического отдела штаба Кавказского военного округа С. Эсадзе, опиравшегося в своих исследованиях на богатый фактический архивный материал «…творца этой системы трудно определить, так как она создавалась во время военных действий и под влиянием военной обстановки»^>227. Действительно, идея создания системы «военно-народного» управления не возникла в одночасье в коридорах кавказских или центральных властей. Военно-народное управление создавалось под влиянием обстоятельств, не терпящих отлагательства, ещё в ходе многолетней Кавказской войны. Несомненно, элементы военно-народного управления внедрялись с самого начала войны и постепенно укоренялись в виде распоряжений военных начальников, в руках которых сосредотачивалась обыкновенно и гражданская власть.

С завершением Кавказской войны назрела необходимость изменить структуру управления краем, которая до этого строилась не по принципу отдельных административных единиц, а подразделялась на территориальные районы военных действий отрядов Кавказской армии (Правое крыло, Левое крыло и т. д.). Возникла необходимость в создании самостоятельных административных единиц (область, наибство) военно-народного управления и центральных учреждений для руководства и регулирования управления подданными