Даже московские государи до Петра на такие права не претендовали. А теперь, когда «единственной целью» правления поставлена была «всенародная польза» и когда судить о том, что полезно, призван был здравый разум, а полезным считалось то, что служило к удовлетворению «естественных прав» человека, – теперь уже странно было ограничивать народную волю одним только выбором властителя с предоставлением ему права делать «все, что ему ни понравится». Поэтому другие защитники «естественных прав» решили, что народ не может всецело «совлекаться» своей «правительской волей», напротив, народная воля должна быть сохранена за народом, а властителю следует дать только поручение исполнять то, что решит народная воля. Решение народной воли должно быть законом; постановляется это решение или прямо на народном сходе, или, когда народа слишком много и собраться всем в одном месте нельзя, то на собрании народных представителей. Такие взгляды мы находим у английского писателя Локка, у французского писателя Руссо и у многих других. И у нас в России эти взгляды сделались известными уже после Петра при императрице Екатерине II.

Известно, что Екатерина II действительно созвала в начале своего царствования народных представителей, чтобы с их помощью составить новые законы. Но ей не хотелось делиться властью с этими представителями: издавать законы она все-таки хотела сама, а народные представители должны были давать ей только советы. Народные представители оказались, однако, не такими послушными и желали иметь больше самостоятельности и независимости, чем хотела дать им Екатерина.

Императрица скоро их распустила по домам по случаю войны с турками и больше не собирала. Мыслей, которые высказали народные депутаты, ей хватило на все ее царствование, но хороших законов издать все-таки не удалось, так как без народных представителей нельзя отделить закона от частной воли государя и частной воли нельзя отделить от каприза и произвола.

Несмотря на все благие намерения Екатерины, в России в конце ее царствования царил полный произвол, слабые были отданы на жертву сильным, одно сословие – дворянское – усилилось в ущерб всем прочим. А между тем, после реформ Петра уже появилось в России много образованных людей, которые понимали, что России прежде всего нужна законность, а законность нельзя водворить без издания законов народными представителями.

Екатерина была дружна со многими образованными людьми и в России, и за границей, пока они соглашались с ней, что все нужные реформы она может вести сама, собственной властью; но когда в Европе перестали полагаться на добрую волю «просвещенных монархов», а стали возлагать надежды на волю самого народа, то Екатерина стала не доверять образованным людям. Особенно она стала подозревать их, когда во Франции началась революция и народные представители стали стремиться к полному народовластию. Против многих просвещеннейших людей в России начались тогда гонения.

Однако Екатерина уже не смотрела на свою власть так, как смотрели государи Московского времени, и готова была переделать государственное устройство в новом духе, только постепенно, не сразу. Внук Екатерины Александр I был еще смелее ее и при самом вступлении на престол решил было открыто признать в России «естественные права граждан» и созвать народных представителей, чтобы они издавали законы. Ни для него, ни для Екатерины русский политический строй не представлялся чем-то неизменным и вечным; напротив, они были убеждены, что дух времени требует перемен. Знаменитый министр Александра I, Сперанский, рассуждал об этом следующим образом (в предисловии к приготовленной им конституции в 1809 году):