Следует также сказать несколько слов в отношении второй составляющей предмета регулирования комментируемого Закона – установление ограничений осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр на территории России. Строго говоря, данную составляющую можно рассматривать как охватываемую первой составляющей – определение правовых основ государственного регулирования данной деятельности. Однако есть один существенный момент, который обосновывает необходимость выделения рассматриваемой составляющей: в норме ч. 1 комментируемой статьи указано на то, что такие ограничения устанавливаются в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан. Тем самым законодатель обозначил конституционную основу установления этих ограничений. Речь идет о норме ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данная конституционная норма воспроизведена и в положении п. 2 ст. 1 части первой ГК РФ применительно к возможности ограничения гражданских прав.
Упоминая о норме ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, представляется целесообразным привести правовую позицию, которую Конституционный Суд Российской Федерации (далее – КС РФ) изложил еще в Постановлении от 18 февраля 2000 г. № 3-П[3]: определяя средства и способы защиты государственных интересов, законодатель должен использовать лишь те меры, которые необходимы, строго обусловлены этими целями и исключают для конкретной правоприменительной ситуации возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина; публичные интересы, перечисленные в ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату; цели одной рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод.
2. В норме ч. 2 комментируемой статьи установлены изъятия из сферы действия комментируемого Закона – это деятельность по организации и проведению лотерей, а также деятельность бирж.
Первое из указанных изъятий – деятельность по организации и проведению лотерей – предопределено тем, что правовая основа государственного регулирования отношений, возникающих в области организации и проведения лотерей, определена Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. № 138-ФЗ «О лотереях»[4], что и закреплено в его ст. 1 (там же указано, что названный Закон в том числе определяет виды и цели проведения лотерей, порядок их организации и проведения на территории России, устанавливает обязательные нормативы лотерей, порядок осуществления контроля за их организацией и проведением, а также ответственность лиц, участвующих в организации и проведении лотерей).
В отношении же второго изъятия из сферы действия комментируемого Закона – деятельность бирж – необходимо отметить, что уже после принятия данного Закона получило свое дальнейшее развитие законодательное регулирование деятельности по организации и проведению игр и пари. Вызвано это было следующей судебной практикой: